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第八章建立公共政策分析新范式——可持续发展角度的透析教学目的：通过讲解使同学了解和掌握现有公共政策分析范式的理念和局限，从而在反思现有的公共政策，使之符合可持续发展的需要。教学重点：正确理解可持续发展的概念和思想；现有公共政策分析范式的主要内容和局限性。教学难点：现有政策分析范式的局限。许多政府已经日益认识到可持续发展的重要性，并开始反思现有的各项公共政策。所谓可持续发展是指：所谓范式是指科学研究的框架、纲领。公共政策分析范式是指公共政策分析的原则、目标、方法等。第一节现实发展的困境一、新的市场缺陷问题二、新的政府缺陷的问题三、新的道德失范的问题第一次道德失范带来的是剧烈的经济危机；第二次道德失范的结果是人的欲望的膨胀，造成社会文化分裂、价值缺备与社会整体的道德滑坡。第二节现有分析范式的局限现实发展的困境，源于公共政策的局限，而这种局限归根结底又源于公共政策分析现有范式的局限。在政府运用公共政策主导经济社会发展的模式下，这些局限形成了对可持续发展的制约。一、问题取向：以物为中心的局限现实公共政策分析中以物为中心的问题取向，决定了政府决策过程中以物为中心的性质，即单纯追求经济的增长。这是现有政策分析范式中带有决定性的缺陷。这种局限与政策科学产生的学科背景有很大关系。二、目标取向：功利主义的局限（一）对发展的制约：现有效率目标的局限1、效率概念本身的局限。2、效率量化特征的局限。（二）对发展的可持续性的制约：现有公平目标的局限（三）对发展的协调性的制约：“公共原则”的缺失“市场失灵”造成对公共资源的无节制利用，使人与资源、生态、环境之间关系失调，这些缺陷需要由政府来弥补。但实际上政府行为存在现实局限性，常常偏离甚至“违背”公共原则。1、决策理念的局限。美国的新自由主义思想（个人利益先于公共利益），一直以来影响着政府的决策理念，后来发展成为自由主义的国家中立原则。美国以这样的政治哲学为基础，反映在政治实践和政府决策中，就是否定公共利益的存在，片面强调国家中立而不得干预个人利益，无法使政府体现其公共性，必然损害社会的公共利益，影响公共物品供给的持续性。2、决策过程的局限。公共物品具有特殊性，所以生产公共物品的资源配置不能通过经济市场来解决，而要通过政治市场来解决。（1）在政治市场的博弈过程中，尽管在起点上具有一人一票的平等性，但在终点上是“少数服从多数”的不平等。选民和政治家都具有“经济人”特征，所以其在政治市场上的价值取向，会收到力量强大的利益集团的制约，使政府的决策有违“公共”原则，把公共资源的利益导向对公共利益的破坏。（2）在政治市场中，政府没有足够的能力去准确地收集到所有决策信息，从而也很难形成对公共利益的共识，使得政府的决策在一定程度上会背离社会公共利益的要求。决策过程的这些局限，使得政府决策难以有效地维护公共利益，协调发展系统内部各因素之间的矛盾，可能会误导社会主体对公共资源的无序利用。3、决策模型的局限。公共政策分析理论被概括为各种决策模型。一是机关组织模型的局限。该模型认为，公共政策是由政府机关制定、执行和推动的，必须透过政府机关的组织、程序和运作，来进行公共政策分析。这种模型是静态的分析、描述政府机构的形式和合法性。而且这种模型假定政府是没有自己的独特利益的明智主体，不会与公共利益相冲突。二是团体决策模型的局限。该模型认为，公共政策是利益团体之间斗争的产物，并反映力量强大的利益集团的利益，而不是反映社会的公共利益。该模型忽视公共利益要求的倾向，将会造成政府及其政策背离公共利益原则。三是精英决策模型的局限。该模型认为，公共政策是由掌握统治权的精英人物决定，因此，公共政策反映的是精英阶层的偏好、利益和价值选择，该模型也是背离了公共原则，忽视公共利益的价值。三、方法论取向：理性主义的局限理性分析方法是对经验分析方法的历史性超越。公共政策分析的理性主义方法，是指特定的政策主体为着一定的目的，利用一切可能收集的资讯，经过客观、准确的计算，以求得最佳、最适的政策手段，最大值的政策结果。但是，把理性上升为理性主义，并应用于所有公共政策分析过程中，形成理性主义的分析范式，并不一定产生有利于可持续发展的公共政策。（一）并不一定能使公共政策体现最优发展的目标。公共政策要实现“最优”目标，必须设计最佳决策模型，通过完全理性的分析方法才能获得最佳目标。然而，一方面，由于理性模型基于一定的假设和研究框架，一旦时间、空间改变，原来的假定和研究框架可能不再符合实际情况。另一方面，现有知识和资料的不完整性，可能导致进行政策预测所必需的逻辑推理或演绎的假设前提错误，从而导致政策结论的错误。（二）并不一定能使公共政策体现持续发展的要求。体现持续发展要求的公共政策，反映现实与未来发展的统一，理性主义的决策方法很难实现两者的统一，理性主义的分析方法是一种静态的分析方法，难以同时兼顾现实与未来的发展目标，因此也难以有持续发展目标的实现。（三）并不一定能使公共政策体现协调发展的条件。社会要实现协调发展，必须以整个发展系统的组成要素为对象，对公共政策进行系统分析。而在现有范式下，政策分析的系统方法，主要也是体现了理性特征和理性主义要求的定量分析方法。定量分析常常比较客观、准确、严谨，但是，如果不考虑价值、规范、心理、道德、生态、资源、环境等因素的总和，系统分析也就失去了意义，体现协调发展的公共政策也难以产生。理性化决策最大的困难是如何对各种不能量化的因素加以适当的处理。政府决策必须要考虑公众的态度倾向和心理状态，无法回避资源持续供给、生态平衡、政治持续稳定等问题。而这些方面又难以在同一个系统中，按同一标准进行准确量化。理性并非是协调或合作的充分必要条件。“理性的人进行合作是不可能的”。著名的“囚犯二难博弈”模型就说明了这一点。推而广之，如果社会中每个个体都为自身的利益最大化精打细算，进行理性选择时，即使大家都遵守社会规则，个体的行为也不一定都符合集体和社会利益，不一定能实现个体利益的最大化，这些问题在市场竞争、环境问题、公共资源开发利用中都屡见不鲜。总之，理性条件下，作为发展系统中的主要因素，人的因素与资源生态环境因素之间，人的因素之间，不是一定就可是实现合作或协调的。第三节可持续发展与公共政策分析新范式的建立公共政策分析的现有范式，使现代政府的公共政策，对可持续发展问题的解决，表现出了一定程度的政策无能。变革现有范式，使之在公共政策分析中的问题取向、目标取向、方法论取向等方面，体现可持续发展的新的价值观，从而建立起公共政策分析的新范式，是必要和可能的。一、问题取向：以人的发展为中心二、目标取向：以未来社会利益的实现为原则三、方法论取向：以定量分析从属于定性分析为原则一、问题取向：以人的发展为中心“发展”，应该是以经济发展为基础和核心的和“作为目的本身的人类能力的发展”。建立公共政策分析的新范式，就是要在公共政策分析的问题取向或理论取向上，在关注经济发展的同时，更加关注人的发展，即以人的发展为中心，把握人与资源生态环境之间的发展关系，克服现有范式下过时、陈旧的经济一元论的问题取向，促进经济社会可持续发展。政策科学的现有范式，虽然体现了经济学、统计学、社会学等为主体的学科背景，但却忽略了文化价值体系的作用。物质的增长是有限的，而人的增长是无限的。二、目标取向：以未来社会利益的实现为原则公共政策本质上应该是导向未来的。公共政策分析中的目标取向的性质，决定了政策过程以及政策客体未来变化或发展的性质。经济社会可持续发展的未来目标，要求公共政策的导向不是短视、片面的量的增长，而是体现未来社会利益，兼顾经济、社会、自然综合效益的发展。只有这样，人类才能真正在自然限度内合理地开发、利用和保护资源、生态、环境，使经济社会可持续发展具有可靠保障。（一）以绩效目标促进现实有效发展可持续发展的“发展”，既是一个客观状态，又是一个主观状态。“二战”以来，经济社会的长足发展，消费水平的巨大提高，已使发展的边际效用进入某种意义上的递减时代。单纯的效率目标已经不能满足以现实的发展促进未来发展的需要，必须以绩效目标替代原来的效率目标。1、强调作为公共政策结果的现实发展有效性。这种政策结果有效性的标准，是政策的客观结果与主观判断相统一的相对标准。在主观接受的范围内实现现实的发展，但又要把现实的发展控制的一定“度”的范围内，以满足未来的可持续性发展。2、强调作为现实发展的成本的有效性。在政策绩效目标的取向下，强调成本的有效性，出发点是节制、限制对资源、生态、环境的消耗和破坏。成本有效性问题：是否有必要以高成本去完成原计划的全部目标？这是一个主观的价值判断、道德判断的问题。（二）以立体公平目标促进持续的发展。公平是现代一切社会规范的灵魂。从可持续发展的角度讲，公共政策的目标取向，应该以横向的代内公平，促进现实发展；以纵向的代际公平，保证经济的可持续发展。实现代内公平与可持续发展的关系--公共政策具有导向与约束功能，可以实现社会主体对资源的平等占有，从而有利于消除代内的贫困问题。而贫困正是生态、资源和环境灾难的根源。实现代际公平目标可以保障未来的可持续发展。——现代政府的重要责任，就是要形成一种政策导向，制定体现代际公平目标的政策，使从事长期行为的人，能够得到长期行为的收益。在政策问题的认定上，凡属代际问题，政府都应视之为重要的公共政策问题，并以代际公平为原则和目标，制定出相应的政策加以解决。(三)以公共原则促进协调发展。政府决策必须体现公共原则，这是对政府自身内在的、必然的要求。政治学的著名命题：“如何使强制手段服务于互惠的利益是政治和政治发展的主要主题”。政府公共原则的进一步明确，有利于使公共政策更有效的约束、引导社会主体，协调发展系统内各因素的利益，最终增进公共利益。公共原则的指向，既包括人类社会，又包括自然界，也包括人类的经济活动。1、决策理念必须体现公共原则。为了保护和提供更多的公共利益，政府在决策中，必须彻底改变对自然界的传统态度，把自然界作为生态系统中的利益主体，其权利不能被任意侵犯。公共政策的价值原则和目标确认，必须体现新的发展观的要求：即以自然持续发展为基础，经济持续发展为任务，社会持续发展为目的。这样，政府的政策活动领域扩展到了自然界，自然界的问题都应成为公共问题而进入政府的政策议程。2、决策主体必须遵循“公共”原则。政府作为有限理性的决策主体，很难做到价值中立，决策时会背离“公共”原则。当代政府面临着能否遵循“公共”原则的重大压力。政府行使公共权力如果脱离公共原则，会影响到社会资源的公平分配，造成人们对资源的不合理利用，从而造成人与资源关系的失调，阻碍可持续发展。3、决策内容必须落实“公共”原则。市场经济的马太效应，会加大社会主体间的利益差距。这是一个公平问题，给各国政府带来巨大压力，成为政府决策内容必须落实公共原则的动因。“贫困是最大的污染者”，消除贫困是可持续发展的必要条件。首先，通过解决贫困问题来落实公共原则。政府在决策时，必须考虑到各利益主体之间的利益相关性，制定体现公共意志的强制性政策规范，形成利益兼容、彼此妥协的政策手段。其次，通过解决忽视资源、生态、环境利益的问题，来落实公共原则。政府在决策内容上，应该体现满足与限制的统一，限制对自然成本支出的过度依赖。三、方法论取向：以定量分析从属于定性分析为原则。定性分析特征：基于判断和直觉而作出的价值判断、超理性分析、经验分析。定性分析是公共政策分析方法体系中具有最后意义的方法。现代公共政策的定性分析法，和传统意义上的定性分析法有重大差别。不是所有的政策问题，都是跟可持续发展有关的。可持续发展问题指向发展系统，一般涉及到的都是宏观的政策，尤其适用于战略性决策。