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第一章旅游法规基本理论第一节旅游法规概论一、旅游法规的基本含意（一）、旅游法规的概念和特点法是一种行为规范或行为规则。按照调整的对象不同可分为两大类：技术规范和社会规范。技术规范是调整人与自然之间的关系、反映自然科学的成就，是技术标准、操作规程；社会规范则调整人与人之间的关系即社会关系。法律规范是社会规范的一种。当技术规范在法律规范上被确认之后，就成为具有法律约束力的技术规范。法作为调整人的行为或社会关系的规范，它是规定人们可以、应当、禁止做什么的标准、尺度和根据。法作为一种社会规范，具有规范性和普遍适用性。“法规”有广义和狭义之分。广义上的法规指法的整体，泛指国家机关制定的一切规范性文件，包括法律、法令、条例、规定、规则、决议、决定、命令等。即国家制定或认可的并以国家强制力保证实施的各种行为规范的总和，通常称之为法。而狭义的法规则指有关国家行政机关按照法定程序制定颁布的规范性文件。旅游法规通常被认为是旅游法律和旅游法则的简称，它是由国家机关制定的与旅游有关的规范性文件。包括旅游法律、法令、条例、规定、规则、决议、决定、命令等。我国的旅游立法是在80年代初期。我国的旅游业早在50年代初就已产生，接待的外国旅游者主要是前苏联和东欧国家的。国务院在1981年做出了《关于加强旅游工作的协议》。旅游立法必须以宪法为基础，在我国的旅游立法中还要坚持从实际出发，原则性与灵活性相结合的原则。由于制定和实施我国的旅游宏观综合性立法的必要性和迫切性非常突出，从1982年我国开始起草《中华人民共和国旅游法》，但是旅游业的综合性法律---〈旅游法〉至今也没出台。旅游法规是调整旅游社会关系的各种法律规范的总和。其调整的对象是旅游社会关系，其主要包括：（1）纵向关系。在法律调整中表现为上下级之间的隶属关系。（2）横向关系。在法律调整中表现为各个主体之间平等的社会关系。旅游法规是新兴的一个法律分支，自身的特点主要表现在：首先，综合性与专业性相统一。我国还有许多旅游方面的单行法规，如〈旅行社管理条例〉〈风景名胜区暂行管理条例〉〈导游人员管理条例〉〈旅游安全管理暂行办法〉〈旅行社质量保证金暂行规定〉等。旅游业作为“朝阳产业”反映旅游业发展的旅游法规要正确反映旅游经济规律的客观要求，就必然具有专业性的特点。旅游法的综合性与专一性是相互统一的，二者相辅相成存在于旅游法律规范中。其次，效益性与干预性相一致。旅游业具有换汇成本低、创汇能力强的特殊优势，旅游业作为非贸易创汇的重要来源，外汇收入在国际上排名从1987年的41名升到2002年的第5名，外汇收入203.85亿美元。由于旅游市场本身无力消除垄断和不正当竞争，需要国家的干预和加强旅游市场管理，制定旅游法规来鼓励或限制某些旅行游览活动的发展，表现了旅游法规的干预性。由于气候变化，我国把旅游季节分为淡旺季，为了吸引旅游者在淡季旅游，旅游法规实行旅游价格优惠价。第三，灵活性。我国加入WTO对旅游业的发展产生了积极的影响，首先面对的市场是全球的；其次服务业将成为对外开放的重点；再次可与国际接轨，使旅游业的服务规范科学。加入WTO以后，要求旅游政策法规的内容必须与入世承诺和世贸规则相适应。总之，随着旅游业的不断发展，旅游法规要及时加以修改，才能适应发展，这是旅游法规反映旅游经济发展客观要求的结晶。（二）、旅游法规与旅游政策、旅游职业道德的关系1．旅游法规与旅游政策旅游法规与旅游政策是党和国家在一定时期内制定的调整一定旅游社会关系的行为依据和准则。在本质上是一致的，都是建立在社会主义经济基础之上。二者之间的相互关系表现在：（1）体现意志的属性不同。法规是国家制定和认可的，具有国家意志的属性。党的政策要成为国家的意志必须转化为国家的政策，制定为国家的法律、法规。（2）实施保证不同。旅游法规由国家强制力保证实施，并具普遍约束力。政策是通过思想工作、党的纪律保证来实现，党的某些政策并非对每个公民都具约束力。（3）表现形式不同。法规是由法律、法规等规范性文件表现的。政策未被认可为法律之前由决定、决议、纲领、宣言、通知、纪要等形式表现。（4）确定性不同。法规规定的内容比较具体，且规定违反所应承担的责任。政策比较原则和概括。这在总政策、基本政策中表现优为突出。（5）稳定性不同。法规稳定性强，政策具有相对灵活性，变化快，可随客观变化修正，特别是具体政策更是如此。总之，旅游法规和政策是治理我国旅游业不可缺少的两个工具，二者相互作用，不可相互替代。2．旅游法规与旅游职业道德道德是由经济基础所决定，以善恶为基本评介标准，依靠社会舆论、传统习惯和内心信念维系的，用于调节人与人之间以及个人和社会之间关系的价值观念和行为规范，它具有历史性、阶级性、继承性等特点。旅游职业道德是旅游从业人员在旅游职业活动中所遵循的，与其特定职业活动相适应的道德规范，以及形成的道德观念、情操和品质。具有形式上的多样性和内容上的稳定性和；连续性的特点。还具有进步性、目的性、自觉性和实践性的特点。旅游行业职业道德“三意识”即政治意识、敬业意识、服务意识教育要重点抓好。旅游职业道德具有以下功能和作用：一是提高旅游从业人员的素质。二是改善经营管理，提高经济效益和社会效益。三是改善服务态度和提高服务质量。旅游从业人员与旅游者之间的提供服务与享受服务的关系被称作“客我关系”。旅游法规与职业道德在本质上是一致的，它们相辅相成。一方面旅游法规在培养旅游从业人员的道德中具有重要作用，可以培养从业人员的社会主义道德和高尚情操及遵守道德规范的责任感。另一方面是健全旅游法制的重要因素，立法者把职业道德精神渗透在旅游法律规范中。旅游法律规范和职业道德是两种不同的社会规范。法规表现国家制定确规范性文件或国家认可的习惯，而职业道德存在于从业人员的思想观念、内心信念和社会舆论中；法规着重要求人们的外部行为及后果，而职业道德着重要求从业人员的内心世界的善良和高尚。总之，旅游法规与职业道德有一致性又有区别。不能将两者对立起来、分割开来，也不能混同，要严格划清违法行为与违反道德行为的界限。二、旅游法规的基本原则和作用（一）旅游法规的基本原则旅游法规的基本原则是指旅游法律规范在制定和实施中所应遵循的基本指导思想。旅游法规的基本原则概括为以下几项：（1）保护旅游者合法权益的原则。这是首要的最基本的原则，我国法律法规关于保护旅游者合法权益的规定，较好地体现了1980年马尼拉世界旅游宣言、1982年阿卡普尔科文件、1985年旅游权利法案和旅游者守则、1989年海牙旅游宣言中所确定的“保护旅游者”的原则。（2）有利于旅游事业发展的原则（3）平等互利原则。旅游法律关系各主体间是相互依存的，尤其是在旅游经济利益关系中，应坚持平等互利原则。（4）经济效益和社会效益并重原则。（5）兼顾旅游法规各主体利益的原则。（6）按照客观经济规律办事的原则。经济规律是经济现象之间的本质联系，是经济现象发展变化的内在必然性。按照客观经济规律的要求，进行旅游立法，执行旅游法律法规和依法处理各种类旅游纠纷必须做到：①旅游立法要反映客观经济规律的要求。②依法从事旅游经营管理，要符合客观经济规律的要求。③依法处理经济纠纷，要体现客观经济规律的要求。在处理旅游经济纠纷案时要坚持“以事实为根据，以法律为准绳”。（7）保护社会主义市场经济发展的原则。为建立社会主义市场经济体制，旅游业同样必须坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针。（8）全面参照国际惯例的原则。国际惯例是指在长期的国际交往中形成的国际所公认的行为规则。尽可能地参照国际惯例有利于发展国际旅游事业。（二）、旅游法规的作用（分规范作用和社会作用）（1）旅游法规的规范作用。指旅游法规作用于人。具体包括：①引导作用，亦称指引、规制作用。是旅游法规通过规定权利义务以及违法责任引导人们行为的作用。②评价作用，指法规为评价一般行为和具体行为提供标准的作用，合理与否的评价是良心、舆论支持的评价，合法与否是国家支持的评价。③预测作用。是指旅游法规为提前估计人们行为提供的作用。④教育作用。是旅游法规影响法律关系主体自觉遵守法律的作用。⑤强制作用。（2）旅游法规的社会作用。旅游法规在我国旅游经济建设中的作用体现在以下两个方面：一是宏观调控。主要包括①用法律手段保护社会主义公有制经济为主体，个体经营、私营经济、外资经济为重要组成部分的多种经济成分的合法利益，加强社会主义国家的物质基础；②依法引导、巩固、促进旅游经济体制改革的顺利进行；③保障社会旅游发展计划的全面实现；④发展我国对外旅游经济关系，加强国际旅游经济合作关系；⑤用法律形式对旅游行业经济活动进行计划、监督、协调和调节等。二是微观管理，指依法对旅游法律关系主体之间及旅游经营单位内部的经济活动进行管理的活动。主要包括①促进旅游企业改善经营管理，提高劳动生产率和经济效益；②实现旅游经营单位的内部管理和民主管理；③促进旅游经营单位建立和健全以经济责任制为中心的各项规章制度；④保证国家统一领导和旅游经营单位自主经营相结合；⑤运用法律手段确立间接控制市场的方法、内容及法律制裁的手段等。第二节旅游法律关系一、旅游法律关系的基本含义（一）旅游法律关系的概念和特征旅游法律关系是由旅游法律规范所确认和调整的人与人之间的权利和义务关系。特征如下：（1）旅游法律关系属于上层建筑的范畴，其形成和实现都要能过人们的意志和有意识的活动。其的产生、发展和变化都是以旅游物质关系为依据，反过来对旅游物质关系有促进作用。（2）旅游法律关系是由旅游法律规范调整的社会关系。是法律规范在实际生活中的实现。（3）旅游法律关系具有旅游权利和旅游义务的内容。双方当事人相互享有旅游权利和承担旅游义务。（4）旅游法律关系是由国家强制力保证实施的社会关系。二、旅游法律关系的构成旅游法律关系由主体、内容和客体三大要素组成，缺少任何一个都不能构成。（一）旅游法律关系的主体是指依法享有权利和承担义务的旅游法律关系的参加者。在我国旅游法律关系主体包括：（1）旅游行政管理机关。其分为国家旅游行政管理部门和地方各级旅游行政管理部门两级，前者指国家旅游局，对旅游业实行宏观管理。后者指省、自治区、直辖市的旅游局，地市级旅游局和县级旅游行政管理部门。（2）旅游企事业单位。（3）旅游者。包括海外和国内两大类。（4）境外旅游组织。（二）、旅游法律关系的内容。是指由旅游法规规定的，旅游法律关系主体的权利和义务。旅游权利由旅游法规确立、认定，并受法律保护。在旅游活动中必须正确认识和处理权利和义务的关系。首先坚持权利和义务相统一的原则。在旅游法律关系中，一个旅游法律关系主体可能同时享受权利和承担义务。其次不得滥用权利，第三自觉履行义务。（三）、旅游法律关系的客体指旅游法律关系主体的权利和义务所指向的对象。主要包括：（1）物，即标的物。（2）行为。指旅游服务行为和旅游管理行为。（3）与人身相联系的非物质财富。（四）、旅游法律关系的产生、变更和消灭旅游法律关系的产生是指旅游法律关系主体之间形成权利义务关系；变更是指旅游法律关系的主体、客体或内容的变化。主体的变更就是权利或义务从这一主体转移到另一主体。客体的变更就是权利和义务共同指向的目标的变化。内容和变更即权利义务的变化；消灭是指由于某种法律事实的出现使旅游法律关系主体之间的权利和义务的终止。综上所述，旅游法律关系的产生、变更、消灭都是由一定的旅游法律事实引起的。所谓旅游法律事实是由旅游法规规定的，能够引起旅游法律关系产生、变更和消灭的客观情况或现象。旅游法律事实包括旅游法律事件和行为：事件指不以当事人的主观意志为转移的客观事件。行为是旅游法律关系主体有意识的、自觉活动的结果。第三节旅游法律责任一、旅游法律责任概述（一）、旅游法律责任的概念旅游法律责任，是指旅游法律关系主体违反法律、法规，而必须承担的法律后果。特征如下：（1）是一种强制性的法律责任，行为人实施了违反法律、法规的行为就必须承担法律责任。（2）是一种综合性的法律，它通常表现为行政责任、民事责任以及刑事责任。（3）追究旅游法律责任的机关具有多样性。（二）、旅游法律责任和构成要件1．旅游法律关系主体的资格要