共建共享社会治理格局理论创新、体系构筑、实践推进

共建共享社会治理格局理论创新、体系构筑、实践推进〔摘要〕共建共享社会治理格局是一种新型的社会治理结构性关系和治理模式，它体现了多种前沿治理理论的综合性运用创新，其内容体系包括三个方面：全民参与的新型社会治理主体关系、共建机制的新型社会治理结构模式和共享成果的新型社会治理目标追求。这一新型社会治理格局构建是一个系统工程，除了内容体系上的全民参与、共建机制和共享成果外，还需要一个集管理、技术、法律为一体的综合化实践推进对策，即强化以信息化治理为基础的技术支撑，推进以精细化治理为手段的管理深化，完善以法治化治理为保障的法规体系。〔关键词〕共建共享，社会治理格局，信息化治理，精细化治理，法治化治理〔中图分类号〕D630〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2016）03-0065-05社会治理格局是社会治理秩序的一种结构性关系，它对社会治理的效果发挥着基础性作用。党的十八届五中全会首次提出了“构建全民共建共享的社会治理格局”的决策论断，这在全社会尤其是理论界引起了巨大反响。但目前的理论层面研究主要聚焦于这一新型社会治理格局的意义与作用阐释，对其基本内涵、本质特征与实践推进对策都缺乏深入的理论分析。而在实践层面，近年来的社会治理创新探索，也出现了不少社会治理格局创新的个案性尝试，例如，北京市东城区“大城管”社会智慧化治理格局模式、贵阳市“一核多元”社会治理格局模式、南京市浦口区“大联勤”社会治理格局模式、珠海市“一主一体三化”多元化社会治理格局模式、佛山市禅城区的公共法律服务体系模式，以及其他各地探索的“三社联动”社会治理格局模式等，这些实践模式为共建共享社会治理格局构建提供了可资借鉴的经验素材，亟需进行深入的理论总结和提升。为此，笔者从理论与实践相结合的视角对共建共享社会治理格局进行深入、系统的分析，发掘其理论价值，并提供决策参考。一、共建共享社会治理格局的理论创新国内学界对于社会治理格局的研究最早可以追溯到费孝通的乡村治理研究，他在《乡土中国》一书中提出了“差序格局”概念，他指出：“在差序格局中，社会关系是逐渐从一个一个人推出去的，是私人联系的增加，社会范围是一个个私人联系所构成的网络。”〔1〕25这种与西方“团体格局”形成鲜明对比的“差序格局”指的是一种社会关系形态，是社会治理系统内各主体所构成的一种结构性关系。费老之后，大量的社会学学者对“差序格局”进行了实证检验、理论挖掘或理论批判，但都未能提出超越性的社会治理格局模式。2011年，俞可平创造性地提出了“营造官民共治的社会治理新格局”的构想，他指出，要协调国家系统与市场系统、公共社会系统的关系，积极发挥社会组织的作用，广泛地吸纳社会组织参与公共政策的制定与公共服务的提供，实现官民共治〔2〕。官民共治的社会治理格局设想强调了社会治理格局中的官民协同性，体现了官民协同治理的朴素愿望，但缺乏系统的理论分析，这一格局尚未在学界形成广泛共识。共建共享社会治理格局是在党的政策文本中提出的一种新型社会治理格局，它不仅充分体现了国内学界对社会治理格局的理论探索，把社会治理格局定位为一种全民参与的社会结构关系和共建共享的治理机制，而且也能够较好地吸纳当代前沿治理理论的优秀成果，具体表现在治理理念、治理主体结构、治理目标追求等多个方面。（一）拓展了公民治理理论中的民众参与理念。民众参与治理是当代公共治理理论中一个重要的共性内容。例如，博克斯结合美国社区治理的实践经验提出，以社区为政策导向，让公民治理运转起来，就需要正确处理公民、代议者和公共服务职业者这三个关键角色的功能、地位及其相互关系，使社区治理贴近民众，创建和实施公民参与的结构与过程，使社区民众真正成为参与社区治理的主人〔3〕136-139。公民治理理论中的公民参与主张的是一定社区内民众的“全民参与”。共建共享社会治理格局也是把公民治理的参与范围从“一定社区范围”扩展成了“国家范围内”，主张全民参与治理，这有利于形成一种体现社会主义核心价值观和协商民主的新型社会治理格局。（二）吸纳了主流治理理论中多主体合作的观点。多主体合作共治是当代公共治理理论中的一个核心机制构建与制度设计。例如，合作性治理理论主张多个公共部门、私人部门、公民个人等治理主体跨部门、跨职能边界协同提供公共服务，进行合作共治；整体性治理理论针对碎片治理与碎片化公共服务的问题，主张通过治理层级整合、治理功能整合、治理部门整合等三重整合推动各治理主体之间的信息共享、责任分担与协同合作，共同解决公共治理问题〔4〕29-30。共建共享社会治理格局充分吸纳了合作性治理理论、整体性治理理论中关于推进公共部门、私人部门与公民合作治理、合作共建的观点。（三）体现了前沿公共服务理论中无缝隙服务的做法。为民众提供无缝隙服务是当代前沿公共治理理论的主要绩效考核标准和目标追求。例如，新公共服务理论在批判新公共管理理论的“掌舵”“顾客”等理念的基础上，主张公共行政应置于以公民为中心的治理系统之中，“服务于公民，而不是服务于顾客”〔5〕40-41。无缝隙政府理论主张通过选择性争论的解决、合作伙伴关系、协商制定规则、BRAC委员会（孟加拉国农村发展委员会，四个字母分别代表孟加拉、康复、援助、委员会）模式等新的机制代替旧的职能壁垒，用于支持无缝隙服务的基础结构，以无缝隙服务再造新的思维方式与服务提供方式，为民众提供无缝隙公共服务〔6〕225-235。共建共享社会治理格局在治理目标的追求上强调“全民共享”，这就内在地要求再造服务方式，让民众成为服务对象，能够无缝隙地共享服务成果。共建共享社会治理格局体现了多个前沿治理理论的综合性运用创新，是对党的十八大报告提出的“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”以及党的十八届四中全会提出的“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的创新性发展，即要求从社会管理转向社会治理，从社会管理格局转变为社会治理格局，在理论上提出了一种切合中国国情、吸纳当代前沿治理理论优秀因子、以“全民共建共享”为主要内容的新型社会治理格局。二、共建共享社会治理格局的体系构筑社会治理格局是社会治理主体在社会治理领域中形成的比较稳定的、基础性的结构性关系和治理模式，是各治理主体之间的相互位势、资源对比、权力关系、互动方式的集合，具体表现为各治理主体在一定位置上遵循一定的规则，获取资源，与其他主体互动，以实现一定的治理秩序〔7〕。从各治理主体之间的权力关系看，社会治理格局大致可以划分为集权式治理格局和合作式治理格局。共建共享社会治理格局是这两种治理格局的一种混合模式，它是在集权式治理格局基础上提出的一种合作式治理格局。在这种新型的社会治理格局中，“党委领导”和“政府负责”并未发生事实性的改变，只是更加强调公众参与的“全民性”、治理过程的“共建性”和治理目标追求的“共享性”。因此，这种新型的社会治理格局在治理主体关系、治理机制、治理目标追求等方面具有了更多新的内涵与特征，形成了一个将参与主体、共建过程和共享目标有机统一起来的新型治理模式及其内容体系。（一）全民参与：新型社会治理主体关系。在计划经济条件下，政府一直是社会治理的单一主体，独揽社会管理的责任与权力，主导公共服务的提供与社会事务的治理。随着社会主义市场经济体制的建立与完善，社会体制改革也取得了较大的进步，各种社会组织、广大民众也逐步成为了社会治理的主体。共建共享社会治理格局把近些年一直提倡的“公众参与”拓展到“全民参与”，极大地提高了民众在社会治理格局中的主体地位。全民参与下的社会治理主体关系是多主体协商共治、协同服务的新型社会治理主体关系，它要求调动全体公民参与的广泛性和责任性。首先，作为社会治理主体的公众不再局限于与社会工作及社会管理直接相关的特定人群，而是全体民众。社会治理要问需于民、问情于民、问计于民，尊重并落实广大民众的参与权、知情权和监督权，让广大民众能够多渠道地参与到社会治理工作中来。其次，民众参与社会治理并不是一种协助性和辅助性的工作，而是作为公民的一种基本社会责任。这样，民众和政府、社会组织等一样，成为一个独立的社会治理主体。这就要求我们改变过去把政府作为单一社会治理主体的思维定式，正确处理政府与市场、社会及公民之间的关系，培育多元化的社会治理主体，增强公民的自治能力与参与社会治理的能力。（二）共建机制：新型社会治理结构模式。共建共享社会治理格局下的社会治理结构模式以增进民生利益作为基本出发点，着眼于人民最关心最直接最现实的利益需求，沿着“利益协商―利益相容―利益共享”的递进逻辑展开，具体表现为如下三大相互关联、相互促进的共建机制：1.利益协商基础上的共同参与机制。真正的治理是建立在各治理主体协商共治基础上的。治理涉及多个利益相关方的利益关系，如果不同治理主体在治理格局中的位势不同，掌握的治理资源不同、知晓的信息不对称，就会造成较弱的一方受到伤害。全民共建就是要推动更多更新的社会治理参与力量不断涌现，使广大民众在社会治理中广泛地参与、积极地协商，化对立为合作、化冲突为协调，形成多元化社会治理主体广泛参与基础上的共识性治理行动，实现参与共治，从而化解利益冲突，保护各方利益，建立良好的社会秩序。2.利益相容基础上的集体行动机制。公共选择理论揭示，治理行动的各参与者基本行为假设是“经济人”假设，都存在谋求自己行为利益最大化的倾向。因此，理想的治理模式需要追求各治理主体之间的共同利益，形成集体行动中的“一损俱损、一荣俱荣”局面。为此，奥尔森将集体利益划分为相容性的（inclusive）和排他性的（exclusive）两种基本类型。前者指的是各利益主体在追求利益时是相互包容的，如处于同一行业中的公司都在向政府寻求更低的税额以及其他优惠政策，这时各利益主体之间是正和博弈；后者指的是各利益主体在追求利益时相互排斥，如处于同一行业中的公司都在通过限制产出而追求更高的价格，这时各利益主体之间是零和博弈。这样，就形成了相容性集体行动和排他性集体行动两种基本机制〔8〕1-31。共建共享社会治理格局就是要构建一种相容性的集体行动机制，在动态、包容的基础上推动各方利益平衡，增强各治理主体之间的协同性，化解各利益主体之间可能存在的矛盾。以利益共享为追求目标，广大民众不再是“分蛋糕”的分利个体，而是“做蛋糕”的共赢性治理主体，大家遇到的问题就是“如何把蛋糕做大”，各治理主体相互激励、配合行动，致力于可能实现的集体共同利益。3.利益共享基础上的服务增效机制。利益相容的集体行动为利益共享提供了可能，全民共建共享的社会治理格局构建的是一种利益共享基础上的服务增效机制，这种机制从根本上改变了传统行政主导模式下行政侵蚀的逻辑，政府不再以不断增强其对基层社会的控制力与影响力作为行动方式，而是以提供优质的公共服务和良好的社会秩序作为行为方式。政府积极地与各种社会组织、广大公民在沟通、协商、互信、互动的治理平台上，解决社会公共问题，实现治理能力与服务效益的不断递增，增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，提高公共服务共建能力和共享水平。（三）共享成果：新型社会治理目标追求。共享成果是共享发展理念下一个基本落脚点，是中国特色社会主义的一个本质要求，它是一种新型社会治理的目标追求，即必须“坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。共享成果的目标追求具有如下三个方面的内涵：首先，需要在全社会形成一种共享改革与社会发展成果的价值观和舆论环境，各种贫困群体、低收入群体、边缘化群体等都可以通过转移支付制度和社会保障制度获得支持，实现保障基本民生的需求。其次，共享公共服务坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，增加公共服务的供给，完善社会治理。最后，社会治理不仅仅是维持社会稳定、化解社会矛盾、协调利益冲突、构建良好社会秩序，还应该是让人民能够共享社会发展成果、共享社会善治后的美好生活。三、共建共享社会治理格局的实践推进共建共享社会治理格局构建是一个系统工程，除了上述全民参与、共建机制和共享成果内容体系之外，还需