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水土保持监测相关法律法规介绍水利部水土保持监测中心蔡建勤2004年7月5日主要介绍三个方面的内容一、《水土保持法》的主要内容二、水土保持监测的地位和作用三、水土保持监测机构的职能一、《水土保持法》的主要内容（一）水土保持立法的必要性（二）《水土保持法》的基本概念（三）《水土保持法》的主要内容（一）水土保持立法的必要性－水土流失是我国的头号环境问题－水土保持是生态建设的主体－人为水土流失恶化的趋势日益严重－依法治国依法行政的基本要求水土流失是我国头号环境问题第一，从水土流失面积面积看：1990年公布：367万平方公里，占国土总面积38.2%。其中水力侵蚀179万平方公里，风力侵蚀188万平方公里，另外还有125万平方公里的冻融侵蚀面积没有对外公布。同时还有比较分散的大量的重力侵蚀存在。全国每年入河泥沙至少50亿吨。流失程度最为剧烈的主要分布在黄河上游（以黄土高原为最）、长江中上游和西北风沙草原区第二，从水土流失危害看：一是危害耕地（国土安全），加剧人地矛盾：地力减退、面积减少。二是恶化生态（生态安全）：其一，危害江河湖库，加剧洪涝灾害和旱灾。造成小洪水、高水位、大险情（大灾害）。其二，加剧滑坡泥石流灾害；其三，扩大沙化，加剧风沙灾害；其四，加剧草原“三化”。三是危害工交城市（城交安全），加剧灾害。水土保持是生态建设的主体水是生命之源，土是生存之本。水土资源既是生态系统最重要的因子（组成要素），又是人类生存最重要的自然资源，也是社会经济发展的最重要的战略资源。水土资源保护和合理开发利用是生态建设的核心内容。生态环境问题主要表现在两个方面：一个是生态破坏，一个是环境污染。生态破坏的主要表现形式就是水土资源的破坏及土地生产力的降低或丧失即水土流失。水土保持所采取就是水土流失综合防治措施。主要体现在四个方面第一，水土保持是保护水土资源的基本措施。第二，水土保持是培育资源的有效手段。第三，水土保持是合理开发利用资源的重要途径。第四，水土保持是防御自然灾害的有力保障。因此，国务院国发（1993）5号文件：各级人民政府和有关部门必须从战略的高度认识水土保持是山区发展的生命线，是国土整治、江河治理的根本，是国民经济和社会发展的基础，是我们必须长期坚持的工项基本国策。人为水土流失日益加剧的形势一方治理，多方破坏一家治理，多家破坏甚至破坏大于治理等现象比较普遍存在。人为水土流失主要表现：陡坡开垦，顺坡种植开垦草原，过度放牧乱挖滥采，乱堆乱放林木采伐，乱砍滥伐社会经济发展与水土流失的矛盾人民生活水平的提高对生态环境的需要依法治国依法行政的基本要求党的十五大确立了“依法治国”的基本方略提出了各级机关要依法行政的基本要求1987年全国人大法制工作委员会将制定水土保持法列入立法计划，要求水利部组织起草班子，着手调查研究，开始起草工作。1989年形成送审稿所国务院。之后，国务院法制局（现为法制办）又组织力量进行修改，并征求了各地和各有关部门意见，1990年1月将草案提交全国人大常委会审议。全国人大法制工作委员会即着手进行调研和修改。总共十易其稿，于1991年6月29日七届全国人大第20次常委会审议通过，并于当天颁布实施。（二）《水土保持法》的基本概念（一）水土保持法的概念•－广义的概念：有关法律规范的总称•－狭义的概念：人大颁布的水土保持法（二）水土保持法规体系——宪法——法律——行政法规——地方性法规——规章——规范性文件法律效力《立法法》第七十八条宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。第七十九条法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。、规章。第八十条地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。第八十二条部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。法律效力第八十三条同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。第八十四条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。法规体系关系的处理第八十六条地方性法规、规章之间不一致时，由有关（一）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，（二）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。（三）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。法规关系处理第八十五条法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。（三）《水土保持法》的主要内容•－确定了预防为主的水土保持工作方针－明确了各级人民政府对水土保持工作的职责－明确了人为水土流失的防治责任－确定了开发建设项目水土保持管理的基本制度－规定了水土保持规划的法律地位－确定了水行政主管部门和水土保持机构的执法主体地位－确定了水土保持重点分区防治战略－确立了水土流失综合治理的基本方略－确立了水土保持监测的法律地位－明确了有关水土保持优惠政策－规定了水土保持的法律概念第一，确立了“预防为主”的水土保持工作方针水土保持法第四条规定：国家对水土保持工作实行预防为主，全面规划，综合防治，因地制宜，加强管理，注重效益的方针。其核心内容是“预防为主”。预防措施归纳为三类：1、坚决禁止（无条件禁止）行为。2、积极控制（有条件禁止）行为。3、积极预防措施（义务要求）。第二，明确了各级政府的水土保持职责水土保持法第五条规定：国务院和地方人民政府应当将水土保持工作列为重要职责，采取措施做好水土保持工作。实施条例第三条水土流失防治目标责任制度国务院1993年5号文件进步明确了各级政府的职责。由此确立了水土保持政府行为的法律地位第三，明确了人为水土流失的防治责任水土保持法第八条规定：从事可能引起水土流失的生产建设活动的单位和个人，必须采取措施保护水土资源，并负责治理因生产建设活动造成的水土流失。由此确定了开发建设单位和个人的两条基本责任：一是保护责任，二是治理责任第四，确定了开发建设项目水土保持管理的基本制度四项基本管理制度：水土保持方案报告制度水土保持“三同时”制度水土保持设施补偿制度水土保持监督检查制度第五，规定了水土保持规划的法律地位第七条：编制水土保持规划，规划要经同级人民政府批准实施。规划的科学性规划须经同级政府批准规划的组织实施第六，确立了水土流失重点分区防治战略水土保持法第七条第三款县级以上人民政府划定水土流失重点防治区。实施条例第六条规定人民政府公告水土流失重点防治区第七，明确了水土保持行政执法主体水土保持法第六条水行政主管部门实施条例第四条人民政府另设的水土保持机构第八，确立了水土流失综合治理的基本方略第二十二条－在水力侵蚀地区小流域综合治理－在风力侵蚀地区开发水源第九，确立了水土保持监测的法律地位(监测公告)《水土保持法》第二十九条国务院水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全国水土流失动态进行监测预报，并予以公告。《水土保持法实施条例》第二十二条《水土保持法》第二十九条所称水土保持监测网络，是指全国水土保持监测中心，大江大河域水土保持中心站，省、自治区、直辖市水土保持监测站以及省、自治区、直辖市重点防治区水土保持监测分站。水土保持监测网络的具体管理办法，由国务院水行政主管部门制定。监测公告第二十三条国务院水行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门应当定期分别公告水土保持监测情况。公告应当包括下列事项：（一）水土流失的面积、分布状况和流失程度；（二）水土流失造成的危害及其发展趋势；（三）水土流失防治情况及其效益。第十，明确了有关水土保持优惠政策户包治理小流域“四荒”拍卖治理入股治理保护治理者的合法权益等另外，还确定了水土保持的法律概念水土保持法第二条本法所称水土保持是指对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施。这条至少包括4层含义自然水土流失预防自然水土流失治理人为水土流失预防人为水土流失治理二、水土保持监测的地位和作用水利部党组新的治水思路明确提出，以水资源的可持续利用支撑国民经济和社会的可持续发展，要加快推进水利信息化，以水利信息化带动水利现代化。水土保持工作作为水利工作的重要组成部分，必须认真贯彻落实这一思路和要求。水土保持监测预报工作是一项十分重要的基础性工作，也是法律赋予水行政主管部门的一项重要职能。这项工作开展得好坏，直接关系到国家生态建设宏观决策，关系到水土保持事业自身的发展。（一）水土保持监测预报是国家生态建设宏观决策的基本依据我国是世界上水土流失最严重的国家之一，水土流失成因复杂、面广量大、危害十分严重，对经济社会发展和国家生态安全以及群众的生产、生活影响极大。及时、全面、准确地了解和掌握全国水土流失程度和生态环境状况，科学评价水土保持生态建设成效至关重要。水土流失严重地区到底分布在哪里，产生的危害后果到底有多重，对经济社会发展有什么样的影响，对子孙后代的生存和发展会产生哪些不良的后果，防治水土流失所采取的措施效果到底如何，今后水土保持应该如何布局等等，这些都是国家关注的大事、社会关注的大事，也是涉及到民族生存发展的大事。所有这些，只有通过科学的监测才能掌握，才能做出正确的判断和决策。第一次水土流失普查作用建国以后，我国先后开展了三次大规模的水土流失普查工作，都为国家的宏观决策发挥了非常重要的作用。第一次是上世纪五十年代，当时我们采用人工调查的办法，完成了全国第一次水土流失普查，初步摸清了水土流失的主要形态，包括水蚀面积、强度及分布。黄河水利委员会过去对黄土高原水土流失的基本判断，主要是根据这次普查；这次普查对我国生态建设发挥了非常重要的作用。虽然这次普查没有发布公告，但为后来确定黄土高原等地区为治理重点提供了基本依据，有力地指导了建国初期我国的水土保持工作。第二次水土流失普查作用第二次是上世纪八十年代末，利用遥感技术，结合地面监测，开展了全国水土流失遥感调查，查清了水土流失主要类型及分布，对全国乃至不同地区水土流失状况有了更为全面、准确的把握，并发布了第一次公告，全国水土流失面积367万平方公里，其中水蚀面积179万平方公里，风蚀面积188万平方公里。第三次水土流失普查作用第三次是1999年，水利部又利用遥感技术组织开展了全国水土流失调查，发布了全国第二次水土流失公告，全国水土流失面积356万平方公里，其中水蚀面积165万平方公里，风蚀面积191万平方公里，特别划分出水风蚀交错区26万平方公里，从宏观上掌握了水土流失的动态情况。第二次和第三次两次重要成果，为国家制定《全国生态建设规划》和《全国生态环境保护规划》，以及明确长江上游和黄河中游、珠江上游为重点治理区，加大投入力度，决策实施一系列重大生态建设工程，提供了可靠的、权威的依据。这充分说明了水土保持监测预报工作在国家战略决策中的地位和作用，以及这项工作的重要性。但从目前国家对水土保持监测预报的要求来看，需要定量回答的问题还相当多，许多情况还没有摸清。因此，我们可以说水土保持监测预报仍是一个非常薄弱的环节，面临的任务十分艰巨，尤其是当前按照科学发展观的要求，测算国民经济和社会发展的绿色GDP指标，要分析环境资源成