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1第八讲公共管理中的政府角色学习要点：·我国中央政府与地方政府的职权·政府与市场的区别·改善我国政府与企业的措施·构建我国新型的政府与社会关系·政府再造的含义·西方国家政府再造模式及对我国的借鉴第一节政府的性质与作用一、政府的含义与性质所谓政府，是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。同时，政府也可以指那些不以营利为目的、旨在追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动。“政府”概念在不同层次上使用时其涵义很不相同，概括起来有以下几种：1.指制定规则、为居民提供服务的机构，这是最广义的政府，也可以称为“超弱意义的政府”。2.指治理国家或社区的政治机构，这可以称为“次弱意义的政府”。3.泛指一切国家政权机关。国家的立法机关、行政机关、司法机关和其他一切公共机关，这是广义的政府。4.指一个国家的中央和地方行政机关。如我国宪法中的“人民政府”就是各级行政机关。这是狭义的政府。公共管理中的政府主体通常指狭义的政府。作为公共管理主体，我国政府具体包括以下组织与人员：中央与地方行政机关：行政首长：政府普通公务员：政府的涵义与性质可概括为：政府是按政治程序设立的行政机构；政府活动的目的具有公共性；在各个市场主体的职能分工中，政府主要负责提供公共产品或服务，执行公共政策；政府能力是有限的，如果政府介入经济社会生活的范围过宽、过深，容易产生许多消极作用；政府权力具有垄断性，权力的行使具有强制性；政府主体通常指中央与地方行政机关、行政首长和政府普通公务员。二、政府的职能与职权政府职能是指政府机关在公共管理活动中的基本职责与功能，包括政府应该管什么、怎样管的问题。政府职权是指某一职位依法具有的权力，这一权力是由法律所规定的，与一定职位相联系。三、政府职能的有限性一是能力限度，二是效率限度，三是合法限度。2第二节政府与市场的关系一、政府与市场的区别（一）运行目的政府运行的目的主要是提供公共物品和服务（如法律、规则、制度、福利、安全等）。市场运行的基础是交换，市场中的交换与其他社会生活中的交换的根本区别在于前者是配置资源的有效途径。（二）运行方式及特点政府的运行方式，主要是通过财政税收政策、货币政策、技术贸易政策等来调控市场运行，通过各种法律的制定和执行来规范、约束各个市场主体及其行为。政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性和非盈利性等特征。另外，相对市场来说，政府运行还有层次性与时滞性特点。层次性是指政府纵向结构上表现为按等级原则、对公共管理权限和职责纵向划分为不同级别的政府，政府要有效地发挥作用，通常按政府层级依次传递，其中部分信息可能要在传递过程中耗散。时滞性是指政府从法律、政策制定到执行过程中需要的时间差，这种迟滞现象因政府运行的层次性而加重。市场的运行方式及特点为：市场行为包括市场主体者（独立的生产者和消费者）行为和市场机制，市场行为的作用主要是通过价格机制来实现的。市场信息传输效率高、适应性强、行为简便、组织容易革新，遵循平等基础上充分竞争的行为准则。（三）运行的结果政府运行的结果可能是资源的有效配置，或者是资源的浪费；可能是公共物品供求平衡，或者是供求不平衡。市场运行的结果也有两种情况：一种是在交换中每个人追求最大利益，资源得以有效配置，结果自然形成协调的社会秩序；一种是在交换中每个人追求最大利益，损害了社会整体利益，经济的剧烈波动引起社会秩序的混乱。（四）担负的职能政府的最主要职能是提供公共物品，政府在市场方面的职能主要包括：1.为市场交换界定产权，并为其确定交易规则，为市场主体最大限度地降低交易成本创造条件。2.政府应该具有监督约束经济主体的功能。3.政府应该具有维护社会正义的功能。4.政府应该具有宏观调控的功能。市场行为是指由于价值规律的作用，市场通过价格的变动和供求的变化，自发配置资源的过程，市场担负的职能有：1.有效配置社会资源，满足人们私人物品需要。2.传递生产者、消费者所需的价格信息，以减少当事人行为决策时的不确定性，提高经济活动的效率。3.微观调整优化经济结构。4.参与部分公共物品与服务的提供。二、政府与市场的联系在现实经济活动中，有大量事实证明，市场和政府对经济生活的作用并不是只能作非此即彼的选择，两者的组合存在着如下4种情况：3（1）市场有效，政府也有效，但是两者的结果和目标不同。例如，一个地区的公共设施、教育、医疗保健事业等投资，既可由民营企业以有偿办法进行运营，也可由政府免费提供。一般来讲，民营企业的进入可以提高投资的经济效益，而政府投资则能有效地满足一般社会目标。（2）市场有效，政府失灵。例如，一般消费品的供应，由民营企业提供和由市场来调节供求，通常都能达到良好的均衡状态，而如果由政府垄断则只能是供给低效率、限制消费。（3）市场失灵，政府有效。例如，政府安全、社会基本秩序等公共服务，如果没有政府供给或政府供给低效率，就会出现社会不安定等严重情况。另外，政府提供的法律规范等公共产品还是市场运行的必备条件，离开它们，市场就无法正常运行。（4）市场失灵，政府无效。例如，一些乡规民约、文化精神消费需要、对产品技术质量和服务的监督，有时只能依靠民间组织、协会来完成。三、政府与市场关系中存在的问题在处理政府与市场关系时，容易出现两种截然相反的观点。一种是政府“全能”、市场无用论。另一种是政府“无为而治”、市场万能论。四、规范政府与市场关系的措施（一）重视发挥市场的功能市场经济是一种经过几百年发展，才逐渐形成的复杂的制度安排。判断任何一种制度的优劣主要有两个标准，即是否较好地解决了信息问题与激励问题。与计划经济体制比较，市场经济在信息传输上主要采取横向传输方式。从激励机制看，市场是刺激竞争和优胜劣汰规律起作用的场所，经济当事人有追求福利最大化的内在动力和外部激烈的市场竞争压力，就为经济发展和经济效率的提高提供了足够的内在动力。在处理政府与市场的关系中，应充分认识和发挥市场的功能，真正让市场机制在资源配置和收入分配中起基础性调节作用。（二）正确认识市场失灵正确认识市场的失灵，有助于在充分发挥市场职能作用的同时，正确把握政府调节的范围和力度，合理有效地发挥政府作用，有针对性地矫正、完善、弥补市场的不足与缺陷，构建市场机制与政府机制互补的“二元调节机制”。（三）减少政府失灵1.货币主义认为，减少政府失灵的方法是取消政府财政政策对宏观经济的干预。2.合理预期学派认为，解决政府失灵的唯一有效的办法是听其自然，即政府不干预私人经济活动，一切让市场经济自发调节。3.公共选择学派认为，为了有效地控制政府官僚阶层的蔓延，促使政府的行为真正有利于市场和公民社会，最重要的方法是全面地重新创造市场。4.斯蒂格利茨认为，政府对经济的干预是必要的，问题的关键在于要把握好干预的力度以及要采取适当的形式。从我国的现实出发，规范我国政府与市场关系的措施：1.尽快培育和发展市场体系。2.解决市场分割问题。3.主动促进国内市场与国际市场接轨。4第三节政府与企业的关系企业是从事生产、流通等经济活动，通过满足社会需要获取利益，实行自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。正确处理政府与企业关系，是决定企业发展的重要因素，也是合理界定政府职能的关键。一、政府与企业的差别政府与企业分别提供个人消费的公共物品与私人物品；企业主要关心经济利润，而政府主要考虑社会效益。两者的差异：（一）组织性质政府成立是基于公共利益的需要，是社会公共利益的代表，它运行的基础是合法的公共管理权力，其权力具有垄断性，权力的行使具有强制性。市场经济中的企业是组织生产、配置资源的基本经济单位，最大限度地追求利润是其基本的价值取向，其行为具有独立自主性，自负盈亏性，市场导向性等特征。（二）运行的目的政府管理的目的是提供公共产品或服务，增进社会公共利益，而一般的企业管理，主要是通过生产和销售产品或服务，达到营利的目的。（三）管理的限制因素从管理的限制因素来看，政府的运行过程受到法律的限制，政府严格地在法律规定的程序和范围内运行。对于企业管理，法律在其活动中仅仅是一种外部制约因素，服从法律规则并不是企业的原始动力，其主要运行是在利益轨道上进行的。（四）物质基础政府管理所需要的各种物质资源主要来源于税收，有时候也来源于发行债券，其耗费的资源也是公共的。在这种情况下，政府的经费预算不能任意由公共管理人员支配，而必须公开化，接受纳税人的监督。在企业管理中，所需要的各种物质资源主要来源于企业投资的回报，来源于企业所获取的利润，管理中的耗费属于企业的“内部事务”，其他人无权干涉。（五）管理人员政府主要管理人员是选举或任命产生的，选拔政府管理人员在很大程度上要依赖于他的政治才干和政治倾向性，由专门的部门或机构相对独立地加以考核评估。在企业管理中，管理人员一般根据他的能力聘用，由于“职业生存”的威胁，所以，企业管理人员往往办事会有更高的效率。（六）绩效评估政府管理的绩效评估偏重于社会效益，企业管理的绩效评估则强调经济效益。（七）擅长的任务政府擅长：政策实施，保证公平，防止歧视和剥削，保证服务事业的连续性和稳定性，加强社会凝聚力。企业擅长：执行复杂的任务，模仿其他组织的成功做法，提供需要迅速适应变化的服务产品，提供纷繁复杂的服务，提供时尚的服务。二、政府与企业的联系纵观国内外政府与企业的关系，主要有以下三种模式，这些模式之间的区别主要在政府对企业的管理5程度不同，政府与企业的联系不同：（一）政府规制型——美英模式美国和英国为主要代表，政府尽量让市场发挥作用，政府的作用主要是对市场进行规范和管制，并弥补市场机制的不足，主要特点：1.充分鼓励自由竞争2.主要用财政和货币政策来调控市场3.不制定政府经济计划和系统的产业政策4.对企业依法实行必要而严格的管制（二）政府引导型——欧洲模式以德国和法国为主要代表，也包括瑞典等北欧国家。在这种模式下，政府控制着基础设施和公共服务行业及一些重要的产业，政府通过规制、政策、计划，以及对国有企业的管理来引导企业的发展，同时不断完善社会保障系统，以保证社会公平。以德国和法国为主要代表，基本特点：1.自由竞争与政府控制并存2.经济杠杆与政府引导并用3.经济增长与社会福利并重（三）政府主导型——东亚模式以日本、韩国、新加坡为代表，在这种模式下，政府不仅采用法律规制、政策导向、计划引导等手段来管理企业，还利用政府与企业的密切关系对企业进行行政指导，使企业在政府的主导下运营和发展。以日本、韩国、新加坡为代表，基本特点：1.政府用严厉的规制来迫使企业遵守市场规则2.利用利益机制诱导企业的行为3.利用计划和产业政策来引导企业按指定方向发展4.通过行政指导来说服企业服从政府的意图三、我国政府与企业关系中存在的问题（一）产权不清、“所有者缺位”，使国有企业既不独立，又不受制约我国企业一方面因为权力太小不能成为真正独立的法人，无法成为市场经济的主体；另一方面，又因为企业厂长、经理未受到所有者的监督，企业的权力太大，对企业的生产经营缺乏应有的规范和制约，导致国有企业决策失误、浪费严重、贪污盛行、国有资产大量流失等严重后果。（二）以产值为核心的“政府承包责任制”强化了政府对国有企业的干预这一方面使政府无法摆脱对国有企业微观活动的干预，另一方面也加重了企业对政府的依赖。（三）大多数国有企业的艰难处境，加重了它对政府的依赖国有企业不是靠法制，不是靠企业自己，而是靠政府经济主管部门去一个个具体指导，甚至包办。（四）传统的企业人事制度是政企不分的脐带由政府直接任命的国有企业厂长、经理，首先考虑的是他怎样对任命者（政府）负责。（五）片面的政企分开论使政府放松了对企业的监督国有企业资产由于缺乏所有者对经营者的监督而成为“无主人”的、能“大家拿”的肥肉。这难免出现国有资产流失严重、腐败盛行等严重问题。6四、改善我国政企关系的措施（一）建立产权清晰、权责明确的内外约束机制（二）加强对国有企业经理的管理改革现行的由政府部门任免国有企业经理的制度，将经理的任免权完全下放到企业，由企业董事会、董事长行使任免权，以便使经理人员对董事长、董事会负责，建立董事会对经