第三章 政府职能-2

政治与公共管理学院刘英基行政学导论第三章政府职能公共行政并不是作为一个独立的实体存在，它与所做的工作密切相关。——詹姆斯·W·菲斯特从奥巴马“新政”说起•2008年11月4日，民主党人奥巴马获得美国大选的胜利，并于2009年1月20日宣誓就职，成为美国第44任总统。•2009年2月13日，美国国会众参两院先后投票表决，批准了奥巴马提出的总额为7870亿美元的一揽子经济刺激计划。2月17日，奥巴马签署了该计划。•经济刺激计划的核心目的是刺激消费和投资，并创造新的工作机会。美国民众期望奥巴马能够像当年的罗斯福总统一样挽救美国经济，该计划也因此被称为“奥巴马新政”。奥巴马“新政”能走多远？•奥巴马的“新政”不仅受到美国内民众的极大关注，也吸引了全世界的目光。•“新政”能否得到顺利实施，美国经济是否会在“新政”实施后尽快“重回正常轨道”，目前还有待观察，这将是对“奥巴马新政”的检验，也是对奥巴马执政能力的考验。•新的“美国梦”？梦圆？梦碎？学习目标•教学目的和要求：通过本章学习，了解政府职能的含义，理解政府职能的特点和意义，掌握市场失灵、政府失灵和政府的基本职能，熟练掌握我国政府职能转变的必然性、内容和趋势。•教学重点和难点：政府的基本职能、我国政府职能的转变。本章教学内容•第一节政府职能概述•第二节政府的基本职能•第三节政府职能转变•复习思考题第一节政府职能概述•一、政府职能的含义•二、政府职能的特点•三、政府职能的意义•四、政府干预的基础和限度一、政府职能的含义•（一）政府职能的含义•政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及应起的作用，也就是指政府行使行政权力的范围、干预社会的程度和方式。•通俗地说，政府职能指的就是政府应该做什么，怎么做。（二）政府职能的构成•亚里士多德的观点•洛克和孟德斯鸠的观点•亚当.斯密的观点•布坎南的观点•世界银行的观点•党的十六大报告的重要论述亚里士多德的观点•政府有三大职能：•军事职能•司法职能•决策职能洛克和孟德斯鸠的观点•洛克认为政府有立法、司法和对外联盟三大职能•孟德斯鸠认为政府有立法、司法和行政三大职能亚当.斯密的观点•君主的义务，首先在保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略；•君主的第二个义务，为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫，换言之，就是建立一个严正的司法行政机构；•君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程。我们能享受可口的晚餐，并非由于肉摊主、酒贩或面包师的仁慈善意，而是由于这些人对自身利益的关心。我们求助的不是他们的良心，而是他们的自利之心。每个人都力图应用他的资本，来使其生产品能得到最大的价值。一般地说，他并不企图增进公共福利，也不知道他所增进的公共福利有多少。他所追求的仅仅是他个人的安乐，仅仅是他个人的利益。在这样做时，有一只看不见的手引导他去促进一种目标，而这种目标绝不是他主观追求的东西。由于追逐他自己的利益，他经常促进了社会利益，其效果比他主观想促进社会利益时所得到的效果还大。——亚当·斯密：《国富论》布坎南的观点•政府的职能可以分为三个层次：第一，执行现行法律的那些行动；第二，包括现行法律范围内的集体行动的那些行动；第三，包括改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动。世界银行的观点•世界银行的《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》提出有效政府的五项职能：建立法律基础；保持非扭曲的政策环境，包括宏观经济稳定；投资于基本的社会服务和基础设施；保护承受力差的阶层；保护环境。党的十六大报告：•完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。公共服务社会管理市场监管经济调节二、政府职能的特点政府职能的特点BECDA普遍性系统性服务性公共性强制性政府职能政府职能的其他几个特点1.阶级性。政府职能是国家职能的具体执行和体现，必然代表和执行统治阶级的意志。2.执行性。政府职能相对于国家权力机关的立法职能而言，具有明显的执行性质。3.多样性。政府职能遍及国家行政管理的各个领域环节和层次。4.动态性。随着行政环境的变化，政府职能的范围、内容、主次关系等也必然发生变化。三、政府职能的意义•（一）科学地认识和确定行政职能，是正确把握政府行政管理的前提和基础•（二）科学地认识和确定行政职能，对于建立合理的行政组织系统具有重要意义•（三）科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键•（四）科学地认识和确定行政职能，对于实现行政管理过程的科学化也有着重要意义四、政府干预的基础和限度•（一）政府干预的基础•政府、市场和社会是构成国家的三大要素，各有其作用的范围和限度。•政府干预市场是为了弥补市场失灵，确保市场机制发挥作用。•政府干预社会是为了使社会的良好价值得以张扬，推动社会经济发展，确保国家的主权完整与政治稳定。（二）政府干预的限度•政府干预必须在一定的限度之内，过度干预会使市场和社会窒息。•理论依据：政府失灵（失败）论。•失败的市场加上失败的政府，等于雪上加霜。政府干预必须讲究成本收益。政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失灵的范围。政府对社会的干预仅限于那些公民、社区和社会组织靠自身力量无法解决的问题。第二节政府的基本职能•一、政府的政治职能•二、政府的经济职能•三、政府的文化职能•四、政府的社会职能•五、社会主义市场经济条件下的政府基本职能一、政府的政治职能•政府的政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用。•政府的政治职能包括政治统治职能、保卫国家主权的职能和民主职能。（一）政治统治职能•政府的政治统治职能是政府最基本的职能。•政府存在的首要目标就是维护政治统治。政府把加强其政治统治的合法性作为其首要目标。人民的认同和拥护是政府合法性的核心内容。（二）保卫国家主权的职能•保卫国家主权是一个政府的重要职责。•作为政府必须做好两手准备，加强国防建设，积极开展外交活动（三）民主职能•民主职能首先应该确保公民的政治民主权利。•其次必须建立稳定的民主政治秩序。二、政府的经济职能•在市场经济条件下，政府应该有如下经济职能：规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能；对经济进行宏观调控，确保国民经济平衡发展的职能；直接生产和提供公共物品，弥补市场供给不足的职能；管理国有资产的职能。（一）规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能•政府要制定法律，规范市场行为。•政府必须按照市场经济规律管理市场经济。（二）对经济进行宏观调控，确保国民经济平衡发展的职能•政府应对整个国民经济的发展进行总量控制，进行宏观调控。•政府的调控手段主要是制定各种政策。（三）直接生产和提供公共物品，弥补市场供给不足的职能•在经济领域中，如基础设施、道路、交通、电信等都是公共物品，都必须由政府进行建设。•此外，政府还直接生产那些因不盈利或只能盈小利而企业不愿生产的公共产品，以满足市场的需求和顾客的需要。（四）管理国有资产的职能•任何国家都有大量的国有资产，包括西方发达国家在内。政府必须对这些国有资产进行管理。•我国是以公有制为主体的经济体制，国有资产数额尤其巨大，政府管理国有资产的职能比西方发达国家更为繁重。三、政府的文化职能•文化职能包括意识形态职能、发展科学技术和教育职能、发展文学艺术和体育卫生职能，加强社会主义道德建设的职能，以及清除那些不仅没有社会价值而且有害的文化产品的职能。（一）意识形态职能•政府的意识形态职能是统治阶级价值观的集中体现。•政府所主张的意识形态是政府的灵魂，是政府的行为指南。（二）发展科学技术和教育职能•科学技术和教育是文化的重要组成部分。•政府发展科学技术和教育应该有计划，增加投入资金，不仅要重视应用性研究，而且也要重视基础研究。（三）发展文学艺术和体育卫生职能•文学艺术和体育卫生是关系到公民的精神文明和身体健康的大问题。繁荣文学艺术，大力发展体育卫生事业，可以提高国民的文化素质和身体素质。（四）加强社会主义道德建设的职能•建设社会主义道德是目前十分紧迫的任务。政府不仅有建设全社会道德的任务，而且应首先建设行政道德。洪战辉（五）清除那些不仅没有社会价值而且有害的文化产品的职能•任何社会都会有没有社会价值而且有害的文化产品存在，政府应该加强清除。四、政府的社会职能•社会职能有广义和狭义之分。•广义的社会职能是指除了政治职能之外的所有社会管理职能。狭义的社会职能是指政府除了政治、经济和文化职能之外的社会管理职能。这里所说的社会职能就是指后者。•政府的社会职能比较广泛，主要包括：维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能；确保社会公平分配的职能；环境保护的职能；社会保障职能等。（一）维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能•政府必须保证公民的人身安全和私人财产安全，这是政府最起码的责任。（二）确保社会公平分配的职能•在社会主义市场经济条件下，分配不公平依然存在，市场是不可能进行公平分配的。•政府必须进行收入再分配，利用税收政策、福利政策以及社会保障制度对分配悬殊的问题进行调节，以求得分配公平，保持社会稳定。（三）环境保护的职能•市场经济在环境保护方面是失灵的，政府须弥补市场的不足和欠缺，承担起保护环境重任。•政府要制定各种政策法规，采取各种措施治理环境。同时，政府必须规范市场行为，有意识地引导企业发展绿色产业，引入市场机制进行环境保护。一切为了碧水蓝天（四）社会保障职能•社会保障制度是确保公民维持稳定的生活的一项重要的制度，它是社会的稳定机制。•社会保障是政府一项不可替代的职能，搞好社会保障更能体现社会主义制度的优越性。五、社会主义市场经济条件下的政府基本职能•（一）经济调节职能•政府的经济调节职能主要是为经济发展提供良好的宏观经济环境，优化经济结构。1.实施宏观经济调控，促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡；2.为缩小城乡差别、促进城乡经济协调发展提供必要的制度保证和政策支持；3.对区域经济发展给予协调、指导和财政支持，促使东、中、西部地区在发挥各自的比较优势的前提下协调发展；4.在符合世贸组织规则的前提下，采取鼓励性的政策措施，促进出口，吸引外资，支持本国企业跨国投资经营。北京家庭25年收入才能买套房•中国社科院和北京工业大学2010年7月联合发布的《2010年北京社会建设分析报告》称，北京住房价格快速上涨严重超过了一般家庭的支付能力。2008年北京城镇居民人均可支配收入24725元，户均可支配收入64285元，以一般家庭每户住宅面积90平方米计算，2009年11月北京住房的平均价格为17810元/平方米，需要支付160万元，相当于一般家庭25年的可支配收入，房价收入比为25∶1。（二）市场监管职能•政府作为制度的供给者，应通过制定和执行相关法律法规，履行其在市场监管方面的主要职能。1.界定和保护各类产权；2.创造良好的信用环境；3.促进全国统一市场的形成，扩大市场对内对外开放；4.逐步消除行政性垄断，加强对自然垄断行业的规制；5.对产品定价和产品质量信息披露行为进行严格监管。（三）社会管理职能•政府的社会管理职能，“主要包括政府承担的管理和规范社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正、维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全等方面的职能。”1.保障公民享有宪法规定的经济、政治和文化权利；2.维护社会安全秩序。（四）公共服务职能•公共服务，“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。”第三节政府职能转变•一、我国政府职能转变的背景•二、我国政府职能转变的基本内容•三、我国政府职能转变中的主要问题及制约因素•四、推进政府职能转变，创新政府管理方式一、我国政府职能转变的背景•政府职能转变是指为了适应行政环境的发展变化，而对政府职能进行的调整、重组和优化，主要涉及职能范围、职能重心、职能方式和职能关系等。•（一）政府职能转变是经济体制改革的必然要求•党的十一届三中全会以来，我国经济体制进行了一系列的改革。经济