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政府帳目委員會第四十五號報告書⎯⎯第7部第3章法律援助署收回法律費用的事宜-95-委員會察悉，審計署審查了法律援助署(法援署)收回法律費用的事宜。審查工作集中於以下範疇：⎯⎯收回法律援助計劃的法律費用的情況；⎯⎯收回法律費用的計劃及監察工作；⎯⎯對判定債務人採取強制執行程序；⎯⎯拖欠和無法收回的法律費用的管理；及⎯⎯審計署查閱法律援助個案(法援個案)的檔案。2.由於鄭家富議員申報他是法律援助律師名冊上的律師，委員會同意讓他無需參與這一章的研究工作。3.委員會沒有就這項課題舉行任何公開聆訊，而是要求政府當局就其詢問作書面回應。4.法律援助署署長及庫務署署長分別於其2005年12月1日的函件(附錄31及32)回應委員會的詢問。他們的回應載於下文各段。A.收回法律援助計劃的法律費用的情況5.委員會從審計署署長報告書第2.6至2.8，2.12及2.18段中得悉，法律援助輔助計劃(法援輔助計劃)的財務報表按應計制會計原則編製。另一方面，普通法律援助計劃(普通法援計劃)的收支，需記入政府一般收入帳目，而政府一般收入帳目按現金收付制會計原則編製。審計署認為，相對於普通法援計劃在預算及法援署年報刊登的財務資料，法援輔助計劃的財務報表能較清楚地反映計劃本身的財務表現，包括法援案件所招致的法律費用已收回多少的資料。6.委員會亦察悉審計署的另一意見，即法援署向公眾披露有關法庭判令受助人獲得訟費及損害賠償的普通法援計劃民事案件中已收回多少法律費用，以提高透明度和加強問責，這種做法有其優點。委員會詢問法援署會否：政府帳目委員會第四十五號報告書⎯⎯第7部第3章法律援助署收回法律費用的事宜-96-⎯⎯鑒於審計署的意見，重新考慮按應計制會計原則編製普通法援計劃的財務報表；及⎯⎯就上述的普通法援計劃案件，以類似法援輔助計劃的收支表的形式，製備及向公眾披露有關的財務資料。7.法律援助署署長在其2005年12月1日的函件中告知委員會：⎯⎯這問題關乎現金收付制會計及應計制會計兩者之間的分別，這不只涉及法援計劃，亦與政府的整體會計安排相關。政府一般收入帳目採用現金收付制編製；⎯⎯普通法援計劃及法援輔助計劃兩者在性質及運作模式上有基本的分別。法援輔助計劃以按判決金額收費基金模式運作，是一項財政上自給自足的計劃。獲判勝訴的受助人會根據討回的賠償，支付一個百分比的款項予法援輔助計劃基金，作為有關的行政費用，以及為其他在這計劃下的訟案提供經費，使計劃在財政上可以自給自足；⎯⎯正如許多其他的政府服務，普通法援計劃是一項以公帑資助的公共服務。儘管該計劃有收入，但其目標並非為賺取收益或盈餘。事實上，該計劃根本不可能賺取收益。根據普通法援計劃，法援署最多只能收回為進行訴訟而支付的費用。處理法援申請及其後的監察工作涉及的一切費用由法援署承擔。基於這個原因，普通法援計劃下的開支原則上不應用作衡量計劃成效的基準，因為普通法援計劃的政策目標是為確保有合理理據提出訴訟或抗辯的人，不會因為欠缺經濟能力而無法採取法律行動；⎯⎯在周年預算中，現時普通法援計劃採用現金收付制編製財務資料，這做法與其他部門就公眾服務製備預算時採用的方式一致。按照現金收付制的會計制度，普通法援計劃所引致的法援費用以滾存形式記帳，而其在某個時間或某段期間的情況則在周年預算中顯示，這主要是為了監察法援費用方面的開支，以確保有關開支不會超出核准預算。同樣，每個財政年度從法援個案收回的訟費，亦按滾存形式記帳，而其在某個時間或某段期間的情況亦在周年收入預算中顯示。不過，由於普通法援計劃並非在財政上自給自足，不會賺取利潤，故此無需對比實際收入與開支，以確定是否有盈餘或虧損；政府帳目委員會第四十五號報告書⎯⎯第7部第3章法律援助署收回法律費用的事宜-97-⎯⎯由於法援輔助計劃是一項在財政上自給自足的計劃，故此，確保有關經費時刻保持財政健全至為重要。為此，法援輔助計劃的財務報表以應計制方式編製，有別於其他政府服務(包括普通法援計劃)所採用的一般報表形式。收支表會採用應計制詳列每個財政年度的收入與開支，以反映該年是否有盈餘或虧損。某些收入或開支項目與完結的案件有直接關係(例如受助人從討回的賠償中向法援署支付的款項、完結的案件引致的訟費和墊付費用)；但某些收入或開支項目則與完結的案件無關(例如處理申請及其後作出監察所支付的費用、銀行利息及收費)。結算表只會顯示財政年度完結時經費的累計損益。其他以財政自給自足方式運作的政府基金，例如以營運基金方式運作的部門，亦採用類似的會計安排；⎯⎯基於上述原因，如普通法援計劃的案件仿照法援輔助計劃的會計安排，同樣採用應計制會計原則製備財務報表，並不符合成本效益，也不適當，原因如下：(a)鑒於普通法援計劃的性質不是在財政上自給自足，在這計劃下的案件所引致的開支定必超過收入。法援署為法援輔助計劃製備財務報表的主要目的，是顯示計劃的盈餘或虧損情況，從而讓法援署監察輔助計劃基金能否持續運作。如法援署為普通法援計劃製備財務報告時，採用與法援輔助計劃相若的做法，對於法援署及計劃使用者來說，不會提供更多有意義或有用的資料；(b)法援署現時為普通法援計劃採用的現金收付制會計原則，與政府部門的一般做法一致。法援署已徵詢庫務署署長的意見。該署署長亦表示普通法援計劃和法援輔助計劃現有不同的財務報表形式，是符合政府用以監察該兩個法援計劃的財政狀況的會計政策；(c)如使用應計制會計制，便要全面改革法援署現行的制度。例如，要攤分負責處理及監察數以千宗個案的員工開支，而有關員工(律師職級及文書人員)亦需要計算他們工作的時間，並把所需時間輸入系統中，即使這方面的成本是不能收回的。而現時採用的個案管理及個案會計系統亦要全面更新。提升系統將涉及龐大的額外資源；若不提供額外人手，員工要花時間為每件工作計時及把時間輸入系統，這將無可避免地影響法援署為公眾提供服務的效率及效益；及政府帳目委員會第四十五號報告書⎯⎯第7部第3章法律援助署收回法律費用的事宜-98-(d)由於政府一般收入帳目仍按現金收付制會計制編製，這表示法援署將須同時採用兩種制度。目前的會計支援人手(一名庫務會計師及一名一級會計主任)須大幅增加以兼顧激增的工作量；及⎯⎯鑒於上述原因，審計署決定不在其建議內加入原先就採用該等會計安排所作的建議。8.委員會從審計署署長報告書第2.13段得悉，在1995至96年度的管制人員報告中，法援署匯報了“收回的損害賠償、贍養費及訟費金額佔署方及受助人應收總金額的百分比”。1993、1994及1995年的百分比分別是31.4%、53.9%及40%。此後，法援署再沒有在該署的管制人員報告中提供類似的統計數字。委員會詢問：⎯⎯為何法援署在其後的管制人員報告中沒有提供有關的統計數字；及⎯⎯法援署日後會否向公眾披露有關的統計數字。9.法律援助署署長在其回應函件中表示：⎯⎯法援署自1995至96年度開始停止製備“收回的損害賠償、贍養費及訟費金額佔署方及受助人應收總金額的百分比”的統計數字。有關各方均同意，收回損害賠償／訟費的比率與法援署的服務表現並無直接關係。這個比率在某一年度的高低，並不能作為法援署在該年表現的適當或可靠指標。事實上，收回訟費的比率受多項非法援署所能控制的外在因素影響，而其中最重要的因素包括有關個案的性質、對訟人的財政狀況及香港的整體經濟狀況，有關詳情如下：(a)個案性質：根據經驗，能全數追討損害賠償和訟費的案件，大部分都是人身傷害賠償，原因是大多數(即使不是全部)對訟人已購買保險。此外，在若干個案中，有關款項是由僱員補償援助基金管理局或汽車保險局支付；(b)對訟人的財政狀況：就以2004至05年度撇帳的訟費來說，約92%訟費的撇帳額屬於兩類個案的欠款，即向破產僱主追討欠薪的個案(金額為3,800萬元或佔個案總數的61%)和婚姻訴訟個案(金額為1,940萬元或佔個政府帳目委員會第四十五號報告書⎯⎯第7部第3章法律援助署收回法律費用的事宜-99-案總數的31%)。就破產訴訟個案而言，由於法庭對破產的僱主(即判定債務人)已頒下破產令或清盤令，因此能夠成功討回訟費的機會十分渺茫。至於婚姻訴訟個案，由於很多判定債務人與受助人一樣同樣面對經濟困難，都是失業或入息不多，經濟狀況特別容易因香港經濟情況轉變而受影響；及(c)香港的經濟情況：2005至06年度首6個月撇帳額大幅減少，金額為1,830萬元，比2004至05年度同期的金額減少45%，正好顯示香港經濟情況對收回訟費率所產生的影響。由此可見，法援個案中的判定債務人特別容易受過去數年經濟下滑影響，也解釋他們未能向受助人支付訟費的原因；⎯⎯在審計署進行審查工作期間，法援署已向審計署作出上述解釋，並認為審計署已經接納法援署的解釋，因為審計署在報告書的建議中，沒有包括原先要求法援署重新編製收回訟費比率的統計數字的建議，而改為提出另一建議，表示法援署應探討新的指標，以評估法援服務的效率及效益。法援署已同意有關建議；及⎯⎯鑒於委員會對此事的關注，法援署會向公眾提供有關資料。10.根據審計署署長報告書第2.15段所載，在2003至04及2004至05年度，法援署就對訟人勝訴的案件支付給對訟人的訟費，分別是1,690萬元及2,220萬元。委員會詢問，法援署日後會否在其年報及網址中披露這些資料，以提高該署工作的透明度及對公眾的問責性。11.法律援助署署長表示：⎯⎯向對訟人支付訟費的多寡與法援署的表現並無直接關係，這些資料亦不足以反映法援署的表現。根據法例，只要案件有合理理由進行訴訟，法援署便應給予法律援助。法援署的政策目標，並非要有絕對把握勝訴的案件才給予法律援助。如以案件的結果或向對訟人支付訟費的數額作為衡量法援署表現的指標，實屬不當；⎯⎯法援署認為，審計署在現時的建議中，並未包括原先要求法援署編製有關支付訟費予對訟人的統計數字的建議，顯示審計署已經接納法援署的解釋；及政府帳目委員會第四十五號報告書⎯⎯第7部第3章法律援助署收回法律費用的事宜-100-⎯⎯鑒於委員會對此事的關注，法援署會向公眾提供有關資料。其實，法援署現正參考外地法援機構的經驗，積極探討其他可供使用的指標。法援署會向委員報告此事的進展。12.委員會問及法援署採用的電腦化工時收費系統，法律援助署署長回應時告知委員會：⎯⎯專業機構一般採用的電腦化工時收費系統，是用作記錄在每宗個案中職員所花的時間及成本，以供成本管理及發出帳單之用；及⎯⎯法援署已採用類似的電腦化系統，即工時成本計算系統，以計算署內律師處理的訴訟個案可以徵收費用的範疇。採用這個系統的目的，是支援評定訟費的工作及發出帳單，做法與私人專業機構相若。B.對判定債務人採取強制執行程序13.委員會察悉，根據審計署署長報告書第4.12段，審計署認為在搜尋判定債務人的地址時，法援署應採用集合查詢的做法，定期以電腦可讀的格式向可能備存這些資料的有關政府部門及醫院管理局發出查詢。委員會曾詢問法援署會否採用這安排，法律援助署署長回應時表示：⎯⎯在採取強制執行程序時，法援署的角色，是在民事訴訟中擔任受助人的代表律師。因此，不論是對受助人或是法庭，法援署都有責任專業地行事。法援署如欲向對訟人討回在強制執行程序所引致的費用及代支費用，就必須向法庭顯示這些費用是適當和有需要支出的，而所涉及的費用金額亦必須公平合理。因此，是否需要查詢地址，以及作出查詢的次數，必須按有關案件的事實來決定。由於每宗案件均不相同，只有在個別案件的情況證明有此需要時，才應採取行動。還有一點值得注意的是，那些無法向對訟人討回的訟費，會從為受助人收回的財產中扣除，如無財產收回，則由公帑承擔。因此，法援署在採取強制執行程序時，有需要審慎行事；⎯⎯事實上，法援署一直有向有關部門及醫院管理局發出查詢。如果根據有關個案的事實資料，署方有理由相信有關部門／機構可能有所需的資料，便會進行有關查詢。法援政府帳目委員會第四十五號報告書⎯⎯第7部第3章法律援助署收回法律費用的事宜-101-署向政府帳目委員會保證，署方會繼續審慎地運用專業判斷，盡力搜尋所需的資料；⎯⎯有關發出查詢的形式，法援署已盡可能採用電子表格及範本進行查詢，並會繼續採用這個做法；及⎯⎯