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省人民政府水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全省水土流失动态进行监测、预报，省人民政府定期将监测、预报情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，应当建立执法从对立走向融合：独任制普通程序之建构徐力英提要：我国现行民诉法规定将独任制与简易程序完全挂钩，与普通程序截然分开，忽视了独任制的相对独立性及与普通程序的兼容性。由于诉讼日益增多，导致简易程序泛滥，合议制流于形式，既浪费司法资源，又影响诉讼效率。为缓解案多人少矛盾，以有限的司法资源满足社会的最大司法需求，必须构建独任制普通程序。本文从独任制与普通程序在立法、司法层面的对立着手，分析了独任制与普通程序融合的理论基础、价值蕴含以及现实动因，并进而提出了建立独任制普通程序的具体设计和构想。案例一：因向被告邮寄送达诉状副本等文书被退回，经原告多方查找第二次有效送达后，被告又因故提出延期开庭，虽然案情并不复杂，但因送达及延期举证、延期开庭等程序性因素导致三个月内无法审结，转为普通程序审理。案例二：因被告下落不明需公告送达，转为适用普通程序审理。案例三：因新类型案件、疑难复杂或诉讼标的较大等因素适用普通程序审理。上述三个案例基本反映了当前基层法院的一审民事案件由简易程序转为普通程序审理的几种情形。真正因案件比较疑难复杂转为适用普通程序的案件比例较少，其中大部分的案件完全可由独任审判员一人完成。但由于我国现行民诉法关于审判组织及诉讼程序的规定不尽合理，导致司法资源浪费、诉讼效率低下的现象，因此，必须对现行的审判组织所适用的诉讼程序进行改革，规范简易程序适用范围，缩小合议制适用范围，建立独任制普通程序。一、对立：独任制与普通程序之截然分开独任制是相对合议制而言的，是指由一名审判员独自对案件进行审判,并对自己承办的案件负责的审判制度。简易程序是相对于普通程序而言的,是基层人民法院和它的派出法庭审理简单的民事案件所适用的一种独立的第一审诉程序。简易程序必然是独任制，但独任制并不完全是简易程序，独任制有其相对的独立性。而我国不仅在立法层面将独任制与简易程序完全挂钩，在司法层面也是将独任制与普通程序截然分开，忽视了独任制的相对独立性及与普通程序的兼容性。(一)立法层面的对立合议庭是我国法院的基本审判组织。与独任庭、审判委员会共同构成法院审判的组织形式。我国现行的《民事诉讼法》和《人民法院组织法》对民事诉讼中的审判组织采用合议制为主、独任制为辅的原则。《民事诉讼法》规定，适用简易程序审理的民事案件,由审判员一人独任审理。它是基层人民法院和它的派出法庭适用简易程序审判事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件的组织形式。另外,依照特别程序审理的案件,除选民资格案件或者重大、疑难的案件外,其他案件由审判员一人独任审理。对于案情重大、复杂,涉及面广,争议较大的案件,则组成合议庭适用普通程序进行审判。虽然最高人民法院先后公布了《关于人民法院合议庭工作的若干规定》和《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》，对独任制的适用范围及程序转换有所突破，但仍将独任制完全等同于简易程序，而将独任制与普通程序截然分开。(二)司法层面的对立我国立法虽然将普通程序作为人民法院审理诉讼案件通常所适用的最基本的程序，并且将合议制与普通程序完全挂钩，独任制与合议制的区分就是简易程序与普通程序的区分。在审判实践中，随着诉讼日益增多，案多人少成为法院最为突出的矛盾，简易程序被广泛适用，事实上形成了“以简易程序为主、普通程序为辅”的操作模式，并且简易程序适用范围与独任制适用范围完全重叠，普通程序适用范围与合议制适用范围又完全一致，简易程序大大突破了法律所规定的适用范围，被不当滥用，而合议制流于形式。以审理期限划分简易诉讼适用范围成为基层法院普遍的惯例，简易程序常常成为规避审理期限的一种途径。增加了司法资源与程序保障之间的紧张关系。二、融合：独任制与普通程序之必然连结合议制与独任制，源于集体决策与个体决策的不同价值取向。我们承认合议制的优越性，并不丝毫意味着合议制对于独任制的替代作用。事实上，独任制作为一种审理案件的组织形式，能够从古至今一直得到延续，并保持其旺盛的生命力，根本上就在于它适应了一般案件的快速审理要求，与合议制具有很强的互补性。各国立法莫不承认两种审判组织形式之间的互补性，并应审判工作的实际需要，寻求合适的平衡。从西方发达国家审判组织的情况来看,独任制审判同样普遍地适用于普通程序。因此，在立足我国实际的基础上，借鉴国外的司法经验，将独任制与普通程序进行融合是必然趋势。(一)融合之理论基础审判组织形式适用范围的理论依据，应当符合案件的疑难度与对审判力量内在要求的规律性。基于对事物的认识规律，不同疑难程度的案件，对审判力量的内在要求是不同的。简单或一般的民事案件通常由审判员一人就足以作出符合认识规律的正确判断，而复杂疑难的案件则需要相对多的审判人员共同决策才能保证作出正确的判断。这种对应关系的内在规律，应是合理定位独任制与合议制适用范围的基本理论依据。就第一审民事案件疑难程度的规律而言，简单的和一般的第一审民事案件占多数，复杂疑难的第一审民事案件相对较少。因而从理论上讲，适用独任制的第一审民事案件应当多于适用合议制的第一审民事案件。《民事诉讼法》将独任制限定于较小的适用范围的立法意图具有不合理性。从国外发达国家审判组织的情况看,独任制和合议制并非简易程序与普通程序的区别。英美法系国家审理普通案件的初审法院原则上实行的是独任制。而德国、法国等大陆法系国家也在不断地扩大独任制的适用范围,我国完全没有必要搞这种形式主义的审判组织,而应当把有限的司法资源用到更需要的地方。所以，应适度突破独任制适用范畴，将独任制与普通程序结合，构建独任制普通程序，既有理论依据也契合现实要求。无论大陆法系国家抑或英美法系及我国港、澳、台地区普遍推行独任制审判、仅在极少数案件中实行合议制的做法，在实践中并未受到多少程序保障不足的质疑，依然保持较高的社会信赖度，其所反映出的有关合议制与程序保障之间规律性东西应值得我们思考。1、英美法系国家及香港特别行政区在英美法系国家及我国的香港特别行政区实行完全的独任审判制，即法院对其受理的第一审案件，均由法官一人独任审理。在美国，任何一个属于联邦法院管辖的案件，其第一审都必须从联邦地区法院开始，而联邦地区法院对所有其受理的初审民事诉讼案件都适用独任制而非合议制审判。在英国，甚至是高等法院的所有工作都几乎分别由一名法官来做，独自一人担任审判法官。只有在少数情况下才由二名或三名法官组成某一个法庭的“分庭”(相当于我国的合议庭)共同审理案件。因为在英美法系国家，突出强调当事人主义，法官坚持在当事人充分抗辩的基础上作出裁判，且更注重论理，因此对一审民事案件完全实行独任制审判，易为当事人所接受，并得以沿袭传统而广泛适用。2、大陆法系国家及台湾地区大陆法系国家及台湾地区是以独任制为主，合议制为辅。在德国，审理第一审民事案件的法院有两种，一是当地法院，可以理解为简易案件法院，在审判组织形式上一律适用独任制;一是地区法院，审判组织形式包括独任制和合议制。其中相对简单的案件由一名职业法官独任审理。在日本，除了简易程序的简单民事案件均适用独任制外，在地方法院审理的普通第一审民事案件原则上也采用独任制。在法国、西班牙等国家，初级法院审理的民事案件大多采用独任制。我国台湾地区，其民事诉讼法明确规定，地方法院审理案件，一般采用独任审判制，由1名法官审判，但案件重大的应由3名法官进行合议审判。因为在大陆法系，较多地体现出职权主义的色彩，法官对诉讼过程的干预相对较多，因而立法者在考虑适用独任制审判时更为慎重。我国近现代民事诉讼制度都直接或间接地受到德国民事诉讼法的影响。因此，立足于我国实际，原则上可以考虑以独任制为主、合议制为例外。(二)融合之价值蕴含不同类型的案件应适用不同的诉讼程序简案简审，繁案慎审，是民事诉讼追求的目标也是改革的方向。而且不同的诉讼价值和诉讼目标也要求采取不同的形式来审理民事案件。独任庭和合议庭这两种不同的庭审组织可以较好地适应不同的案件审理的需要，可以满足不同的诉讼价值。而怎样合理地划分独任制和合议制在民事案件审理中的界限，其法理依据就就在于如何更好地实现不同的诉讼价值和诉讼目标。笔者认为，将独任制与普通程序进行融合，体现以下诉讼价值与诉讼目标：1、程序简约与程序正当的统一将独任制与普通程序融合，一方面避免了由简易程序转为普通程序后因审判人员变更而必须重新开庭的诉讼迟延，简化了原来合议庭所必须经过的繁琐程序;另一方面又能避免滥用简易程序，保障程序的正当化。因此，简约合议制，将独任制与普通程序进行融合，绝非简单的“削繁就简”，而是在简约程序适用环节提高诉讼效率的同时，遵循正当程序的基本原则。程序正当是简约的前提和基础，程序简约是程序正当的载体和实现方式。建立独任制普通程序是实现程序简约和程序正当的有机统一。2、司法公正与诉讼效率的统一公正与效率是各国民事诉讼法的两大目标，是合理地划分独任庭和合议庭适用范围，将独任制与普通程序进行融合的根本依据。一般而言，合议制的内在机制与正当性根据是诉讼公正与司法民主，独任制的扩大化与合议制的缓和化的正当性根据是诉讼经济，将独任制与普通程序进行融合，目的是简化程序，缩短诉讼周期，并不是剥夺当事人的诉讼权利，当事人在普通程序享有的诉讼权利在简易程序中同样享有，同时能够体现程序公正，且程序公正本身就包含着诉讼效率。尽管独任制的广泛采用，可能会导致一些案件错判风险的增加，但这种情况应属少数。且在法律上，一审裁判发生法律效力，须以当事人接受裁判为前提。若当事人不认同一审裁判，还可以提起上诉，以此引起诉讼救济程序，使存在错误的一审裁判得到矫正。因此，将独任制与普通程序进行融合，事实上并不妨碍司法公正的最终实现。相反，它还因一审审判组织形式的简化和当事人的有效监督，使司法公正和效率更加和谐、统一。3、司法投入与诉讼收益的统一司法资源相对于现代社会中权利救济大众化的需求和趋势是有限的、稀缺的，它并不能无限制地满足人们对司法救济的渴求。“从诉讼经济角度来看，将简易程序与独任制、普通程序与合议制捆绑在一起忽视了审判人力资源稀缺性的特点，加剧了在案件总体数量上连年上升的情况下，不同层次的司法需求争夺诉讼资源的矛盾冲突。要使有限的司法资源实现司法制度收益的最大化，亦即最大限度地解决纠纷，就必须对有限的司法资源进行公正和正确的分配。如本文开头所列举的案件并不复杂，仅仅是因为由于程序性因素导致审理期限超过三个月必须转为适用普通程序，同时又要延长举证期限，通过形式上的合议制，实质仍然是独任制的审理，显然造成诉讼程序越复杂，诉讼周期越长，诉讼投入也就更多，但当事人所期待的经济利益无法及时得到体现。因此，将独任制与普通程序融合，使投入的司法资源与其内在的司法需要相适应，使司法资源的使用发挥最大的效益。(三)融合之现实动因波斯纳说过，“司法改革无论如何冠冕堂皇,总是基于积案的压力……案件负担增长的压力导致法院体系发生简化或俭省”。推动司法改革的往往是一些现实性的因素，而不是理论上的重大创新。同样的道理，立法上划分不同庭审组织的适用范围在很大程度上也受制于各种物质经济因素和其他现实性因素。我国现行审判组织规定尽可能适用合议制以保障司法公正的立法初衷本无可厚非，但是由于我国现行立法对合议庭制度的规定过于粗略，对合议制与独任制两种审判组织形式适用范围的设定不尽合理，合议制的适用范围过大而独任制的适用范围过于狭窄，已经成为限制司法效率提高的重要因素。而审判实践中对简易程序和合议制运行出现偏差，导致简易程序被基层法院普遍滥用，而合议制在司法实践中并没有得到正确的贯彻和应用，已经大大背离了立法的本意。1、现行制度设计缺陷及运行偏差根据我国现行法律规定，无论在民事、刑事还是行政审判工作中，合议庭都被视为最基本的审判组织，而将独任制的适用作为例外的情形。但是，我国现行的人民法院组织法和三大诉讼法都计划经济时期制定的，属于只能适应计划经济的法律体系中的一种工具。当时参与制定上述程序法的