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省人民政府水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全省水土流失动态进行监测、预报，省人民政府定期将监测、预报情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，应当建立执法人民调解与司法调解工作有机结合机制研究王芳2005年初湖南省提出并在湘潭市、攸县、郴州等地市试点的“三调联动”机制，受到国家和其他省市的重视，逐步形成了在全国范围内推行的矛盾纠纷解决机制。在这一政治和法律的双重任务之下，如何做到人民调解和司法调解的良性互动，如何建立行之有效的人民调解与司法调解工作结合机制，成为司法实践界和理论界亟待解决的现实课题。针对这一问题，本文从基层法院工作的实践为视角，浅作探讨，以期有所禆益。一、问题的提出——从“三调联动”机制要求，看人民调解与司法调解有机结合的现实性、必要性。人民调解是在人民调解委员会主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、劝说疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。司法调解又称法院调解，是一种在人民法院审判组织主持和协调之下，双方当事人就所争议的民事权益进行平等协商的诉讼活动，或者是经过协商达成协议，解决纠纷的诉讼活动。人民调解作为非诉讼矛盾纠纷解决机制(AlternativeDisputeResolution，简称ADR，也译作替代性纠纷解决)的重要方式之一。它既是一项社会制度，也是一项法律制度，既是社会学研究的问题，也是法学研究的重要课题。司法调解则主要是法学研究的范畴，它是诉讼法明文规定的一项法律制度和矛盾纠纷解决机制。我国的人民调解制度从20世纪50年代起既已建立，并在1954年宪法中成为一项宪法制度。根据宪法的规定，人民调解委员会主要依托于基层自治组织(村委会和居委会)，因而，其性质基本属于民间性的非诉讼矛盾纠纷解决机制。随着中国政治、法律、经济体制的变化，人民调解也出现了起伏，至20世纪70年代后期人民调解的活动全面恢复。通过20世纪80-90年代法治建设和一系列法律、法规的颁布和施行，至20世纪90年代中期，人民调解达到高峰期。然而，关于人民调解的原则、程序、条件、调解参与人的资格、调解协议的效力和落实，人民调解与司法确认和执行的衔接等问题，一方面法律法规没有作出明确或统一的规定，使得人民调解始终没有发挥制度设计追求的作用和社会效果，凸现了其地位的尴尬性;另一方面，在衔接机制上法院在诉讼和执行程序中对调解协议的效力一般也不予以认定，凸现了其效力的贫弱性。尽管《中华人民共和国民事诉讼法》和最高人民法院以《关于审理涉及人民调解协议书的民事案件的若干规定》等法律、司法解释，以及《人民调解工作若干规定》作了相应的机制接合安排，但从实证效果来看一般，所要求的人民法院有指导人民调解工作的职责，由于缺乏相应的具体规则，绝大多数法院实际上并未行使这种指导职权。自2005年以来，随着“三调联动”机制的出现，特别是进入2009年，改变过去散乱的局势，建立健全人民调解和司法调解的衔接机制，加强人民调解的效力和可执行力，迅速成为一项重要的政治任务和司法工作的目标。如最高人民法院、司法部于2007年8月联合下发了《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》，中共河南省省委、省政府办公厅于2009年5月20日以豫办[2009]20号联合下发了《关于建立人民调解、司法调解、行政调解三调联动机制的意见》，最高人民法院于2009年2月下发了《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》(法发〔2009〕6号)、于2009年7月24日制订了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(法发〔2009〕45号)，其他各省市、各地区也作了相应的制度安排，社会各界叫好声一片，从而全面推动了“三调联动”机制和加强人民调解的制度化建设。2008年3月21日，中央政法委员会下发了《关于开展党的十七大精神和胡锦涛总书记在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上的重要讲话大学习、大讨论活动的通知》，通知要求“坚持以定分止争为目标，健全完善人民调解、行政调解、司法调解的协调机制，充分发挥调解化解矛盾、维护稳定第一道防线的作用”，使调解制度达到了史无前例的高潮。鉴于这一政治和法律背景，为实现“充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量，促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展，做好诉讼与非诉讼渠道的相互衔接，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式，维护社会和谐稳定，促进经济社会又好又快发展”这一目标，为完成“充分发挥审判权的规范、引导和监督作用，完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设，促使非诉讼纠纷解决方式更加便捷、灵活、高效，为矛盾纠纷解决机制的繁荣发展提供司法保障”这一任务，研究和制定符合中国国情的人民调解和司法调解的有效结合工作机制，具有了现实性、必要性。二、从二者的功能和价值取向上——看人民调解与司法调解有机结合的理论基础和制度铺垫。人民调解和司法调解制度，基于设立的法律依据不同，参与的主体不同，程序的不同，原则不同，证据规则不同，以及结果和效力的可执行力不同等原因，使二者具有了明显的区别。但是，应当认识到——从理论层面上，人民调解——不言而喻，直接功能是解决矛盾纠纷，实现“止纷定争”的社会和谐目的;其价值取向——以相对和谐、简约的非诉讼方式，作为诉讼矛盾解决机制的补充，整合和有效利用现有的司法资源和社会资源，有效化解新时期的社会纠纷和矛盾，建立健全矛盾纠纷解决机制，实现社会的和谐稳定和政治的稳定。司法调解━顾名思义，其直接功能是解决诉讼纠纷，实现“息诉止纷”的诉讼目的;其价值取向━是通过诉讼这一纠纷解决途径，依照法定和程序和条件，作出具有法律效力的调解书，并以国家强制力保障调解书得以执行，从而实现解决当事人矛盾和纠纷，促进社会和谐的目的。从工具论的角度来看，人民调解和司法解调具有以下共性：1、非对抗性和平协商，有利于减少当事人的对抗，和平解决纠纷。2、程序简便快速，减少解决纠纷的时间和成本。3、可以适当参考援引地方习惯、道德、人情等社会规范，缓和法律与本土实际情况的矛盾，做到合情、合理。4、在法律法规规定不明确的情况下，合理快捷解决纠纷。5、维护社会稳定，培养公众诚信的道德观，增加社会凝聚力，缓和社会转型过程的矛盾和冲突。6、调解的非对抗性和数额上的让步有利于义务人自觉履行义务，高效、彻底的解决纠纷。由此可见，人民调解和司法调解虽然“名不同”、“道有别”，但其功能和价值取向是一致的、具有同向性：都以解决社会矛盾纠纷为直接功能，都是以自由、效率，化解社会矛盾，促进社会和谐为价值取向。这也称之为二者有机结合的理论基础。从制度层面上，人民调解是我国现有的四部宪法始终确立的一项法律制度，并在我国100部法律中具体体现，如《中华人民共和国民事诉讼法》第16条等规定;同时，它也是一项社会制度，具有社会和法律的双重属性。司法调解，是我国三大诉讼法明确确立的一项法律制度，尤其是人民法院在处理民事案件中解决诉讼纠纷的主要法律手段之一，法院的调解书和裁判文书具有同等的效力。二者不但同为法律制度，而且根据《中华人民共和国民事诉讼法》第16条、最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议书的民事案件的若干规定》、《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，司法部《人民调解工作若干规定》等法律、法规的规定，存在着相辅相成的内在要求，人民法院要大力支持、依法监督人民调解组织的调解工作，在审理涉及人民调解协议的民事案件时，应当适用有关法律规定。所以，人民调解与司法调解工作机制的有效结合，具有充分的理论基础和制度条件。三、从法学和社会学的结合，人民调解和司法调解的制度安排，以及基层实然状况——看人民调解与司法调解“结合”的现实困境和制度缺撼。虽然人民调解与司法调解有着一致的功能和价值取向，但各自在制度设计上存在着明显的区别，在实证效果上存在着各自的不足，尤其是人民调解目前存在的制度缺撼和二者在如何有效“结合”实现制度追求的目标，存在着诸多现实困境。人民调解和司法调解的区别可归结有下：一是性质不同，人民调解具有民间性、是一种非诉讼矛盾纠纷解决机制，一般和国家意志无关;司法调解本身属于司法机关的一种诉讼活动，充分体现了国家干预主义，具有浓厚的公权色彩。二是调解的主体不同，人民调解的主体主要是人民调解员，它的产生带有很大的广泛性、随意性;司法调解的主体主要是法官，法官的任职具有严格的准入制度和资格条件。三是调解的主体地位不同，人民调解的调解员不能将自身的意愿强加给双方，其工作只是促使双方保持交流，并通过双方的争论推动一致意见的形成;司法调解中法官充当了既调又裁的“主导”地位。四是调解文书表现形式和效力不同，人民调解调解书的表现形式主要体现为一种“契约”，不具有可以直接强制执行的效力;司法调解的表现形式主要是具有严格文本格式和各项条件要求的人民法院调解书，与生效的裁判文书具有同等的效力，具有可直接强制执行的效力。五是解决纠纷的法律依据不同，人民调解适用的法律、法规相对广泛，赋予当事人更多的准据法的选择适用权;司法调解主要是适用民事诉讼法及其他相关的法律法规。六是调解的原则不同，人民调解主要遵循的是自愿和合法原则;司法调解除该两项原则之外，现行民事诉讼法还规定了以“查明事实、分清是非”为原则等。从笔者所在的县域基层现状来看，目前，人民调解存在的制度缺撼和不足主要有：一是人民调解法律法规的缺失，导致其缺乏应有的功能权威和法律统筹。涉及到人民调解的法律规范并不少，并为宪法确定的一项法律制度，但主要是散见于其他法律规范中，如《民事诉讼法》、最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、司法部《人民调解工作的若干规定》等法律、法规、规章等。虽然多方都在强调人民调解的功效，加强调解的力度，但关于人民调解始终没有成为一部完整的法律。二是人民调解的受案范围、条件、原则，调解案件的程序，调解结果的实现等等，没有统一、操作性强的法律规定和制度设计，直接影响了人民调解工作的开展和效果;三是人民调解自身建设的不足，没有科学有效的准入、培训、评估、考核、惩戒制度，导致调解员的队伍建设存在不足，影响了调解的质量和效率。四是资源和经费、办公条件等的缺乏，限制和影响了人民调解制度的长足发展。四是社会矛盾群的转移和变化，使其不能成为解决社会主要矛盾的工具和手段。从人民调解制度的设立初衷和现行的法律规定，人民调解主要是建立在农村村民委员会、城市居民委员会的群众性自治组织，追求的目的主要是解决家庭纠纷、邻里纠纷等低端的矛盾。而随着社会的进步和经济的发展，涌现了大量的知识产权、股权、商品房买卖、网络域名、股票等金融证券、土地征用征收补偿等新型纠纷，人民调解组织基于其位阶的限制和调解员的知识及其工作能力局限，显然难以介入和参与解决。现有的人民调解制度设计和功能定位已经不能适应社会的发展，无法适应当今社会出现的新型纠纷和矛盾，无法与社会发展和进步达到同步。而司法调解同样存在着自身的缺点和不足：一是调审混合，影响了法官的自身形象和案件的公正性。目前，我国采取的是调审结合的模式，基本是由同一审判人员兼作调解法官和裁判法官，为了提高办案效率，实现案件调解率，规避诉讼风险等，在审理案件时往往会忽视调解的“自愿”原则，以压促调、以判促调、久调不决，从而损害了当事人的合法权益和案件公正性，无法保障法官的“中立性”和独立性。二是司法调解的程序设置不明，虽然现行诉讼法规定了法院调解必须遵循自愿和合法的原则，但是在调解的程序和规则等方面无法可依，随意性较大。三是司法调解的原则设置不当，现行诉讼法规定司法调解要遵循自愿，查明事实、分清是非和合法三项原则，“自愿”和“合法”原则作为根本性原则自然不存在问题，而“查明事实，分清是非”的原则则混淆了判决与调解的界限。调解是当事人行使自由处分权的一种体现，其本身就包含了对某些界限不清的事实、责任含糊不