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省人民政府水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全省水土流失动态进行监测、预报，省人民政府定期将监测、预报情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，应当建立执法政府形象论纲上政府形象是一个自有政府以来就始终存在的客观现象，是与人们关系极其密切的一种特殊形象。然后，尽管人们经常接触政府形象，却很少从理论上研究什么是政府形象，它有哪些要素和特征，它是怎样形成的，应当如何对它进行控制，等等。这就必然会影响我们从本质上去把握政府形象和有意识地去塑造政府形象。因此，对政府形象问题进行深入研究在理论上和实践上无疑都是十分必要的。一、政府形象的理论范畴所谓政府形象，是指作为行政主体的政府在作为行政客体的公民头脑中的有机反映，是主客观相统一的产物。作为一个理论范畴，它主要有以下要素和特征。(一)政府形象的要素政府形象由以下三个要素构成：1、政府：从行政主体到认识客体毫无疑问，政府是三要素中最重要的一个要素，是决定政府形象的主导方面，也是古今中外政治学家、法学家和行政学家研究的重点和难点。一方面，从行政管理角度看，政府是行政主体，与公民的关系是命令与服从的关系，居于主动地位，二者的法律地位不对等;另一方面，从政府形象角度看，政府则是认识客体，是公民头脑中的反映对象，居于被动地位，二者的认识地位不对等。因此，政府是根据绝大多数民众的意志(上升为法律)行使行政权，还是根据少数执政者的意志(个人专断独裁)行使行政权，就构成了影响绝大多数认识主体的看法和感情，决定政府形象好坏的本质因素。近代以来，西方政治学家和法学家普遍认为，为了防止政府专断独裁，必须保障人民①民主和自由，必须将人民的意志上升为法律，并确立其至高无上的权威。英国著名政治思想家洛克在其名著《政府论》中认为：“处在社会中的人的自由，就是除经人们同意在国家内所建立的立法权以外，不受其他任何立法权的支配;除了立法机关根据对它的问题所制定的法律以外，不受任何意志的统辖或任何法律的约束。……处在政府之下的人们的自由，应有长期有效的规则作为生活的准绳，这种规则为社会一切成员所共同遵守，并为社会所建立的立法机关所制定。”①洛克的这一政府理论，成为英国和美国建立法治政府的基本理论。当代的英国法学家则进一步对法治政府的主要原则进行了如下概括：(1)政府的一切活动必须遵守法律;(2)法律必须尊重公民的自由和权利;(3)法律面前人人平等;(4)法律在政府与公民之间无所偏袒②。由此可见，建立在公民民主和自由基础上的法治政府的形象，必然优于专制独裁的人治政府的形象。2、公民：从行政客体到认识主体对公民的研究主要开始于近代以后。在专制社会，公民是纯粹的行政客体，不必要也不可能研究它对行政主体的反作用问题。到了近代社会，公民不再是纯粹被动的行政客体，而开始对行政主体产生巨大的反作用。一方面，公民作为整体是法律的最终制定者，是产生、监督和罢免政府的权力主体：“不是人民为了国家而存在，而是国家为了人民而存在。”③另一方面，公民作为个体其法律主体地位被逐步确立，在某些法律关系中，公民不仅可以作为与政府对等，而且可以作为与政府平等的法律主体进行活动，甚至比政府享有更多的权利，承担更少的义务;如在行政诉讼和行政赔偿法律关系中，中国公民可以控告政府，享有起诉权、辩护权、胜诉权和获得赔偿权等，而行政机关则必须承担只能当被告、不能当原告的义务、举证义务和违法损害赔偿义务等。④从政府形象的角度看，公民作为认识主体具有特殊的重要性：一方面，我们所说的政府形象只能是政府在绝大部分公民整体意识中的反映，而不是政府在一部分人、甚至个别人意识中的反映;另一方面，即使是专制政府，也不能一点不顾及公民对它的信任度和服从度。因此，公民作为认识主体所反映出来的情绪和态度，会对政府形象的形成和发展产生反作用。3、认识过程：公民脑海中的政府政府形象正是在认识过程中逐步形成的，这一过程大致可分为以下四个阶段：第一、偶然映象阶段。偶然映象是公民个人通过对政府零星的、初步的感知，再加上一定程度的主观推测和判断而产生的。尽管它是粗糙的、浮浅的和不稳定的，甚至可能是片面的或虚假的，但却是认识过程的第一步，是导向政府形象的门槛。偶然映象可能产生于公民对政府的某一行为或某一人员的观察，也可能产生于公民受某种传播信息的间接影响。如笔者在对辽宁省本溪市依法治市情况进行调查时，一个生动的事例使我对本溪市的警察形象有了鲜明的印象：“1995年夏天，本溪市明山分局体育场派出所年轻户警刘艳华一次乘公共汽车时，一位50多岁的男士站起来非给她让座。刘艳华感到很奇怪，哪有年长者给年轻人让座的道理?这位男士说：‘有一次我去你那里办户口，缺张介绍信，还差一元钱，你先给我办了，让我后补手续，结果没有耽误小孩上学报名。’刹那间，全车老少赞许、亲切的目光停在刘艳华身上。”刘艳华此举无疑使一车公民产生了该警察热心为老百姓服务的偶然印象。①第二、暂时映象阶段。暂时映象是公民个人通过对政府经常、较大范围的感知，并在分析和判断基础上形成的。它比偶然映象相对稳定一些，准确一些，接近于本质形象一些。如笔者听说深圳市政府在全面推行“窗口式办文”制度，即公民、法人只要向特定行政机关的对外窗口提出办理某事的申请，到具体日期即可在该窗口领取办文结果;于是，头脑里产生了深圳市政府在扎扎实实开展依法行政和廉政建设的偶然映象。为了实地考察此事是否确实，笔者到“窗口式办文”制度的始作俑者─深圳市规划国土局进行实地考察，发现事实的确如此，于是头脑里的意象得到了强化与发展，形成了“深圳市政府的确在依法行政”的暂时映象。第三、定型映象阶段。定型映象是公民个人通过对政府长时期的、更大范围的感知，并在深入分析和综合判断的基础上形成的。它比暂时映象更为稳定、准确，更接近于本质形象。当公民个人形成了定型映象之后，一般不会轻易改变。如某《依法治国研究》课题组通过对13个城市的数千公民进行随机问卷调查，结果表明，绝大多数公民通过对中国改革开放前后情况的对比，结合自己对中外法治理论与实践的理解，在头脑里形成只有实行依法治国和依法行政，国家才能长治久安，政府才能廉洁高效的定型印象。②第四、政府形象阶段。政府形象是在绝大多数公民的定型映象的基础上形成的。就单个公民而言，由于受个人立场、观点的决定以及文化素质与观察条件的制约，其头脑里的定型映象可能代表着政府形象的本质，也可能与政府形象有一定的距离，甚至与其背道而驰。但就整体公民而言，定型映象的主导方面必定代表着政府形象的本质。这不仅由于政府形象的认识客体-政府是客观的，而且由于认识主体-公民的意识在整体上也是客观的。虽然从个体来看这种认识具有主观性，但从公民整体意识来看却具有客观性，不是个别人或一部分人的意志所能改变的。从这个意义上可以说，政府形象的本质具有客观性。问题的另外一面是，在某些公民的头脑里，对政府的映象可能只是一种假象，没有反映政府形象的本质。如在少数敌视社会的犯罪分子的头脑里，可能形成政府形象糟得很的印象。即使在某些守法公民的脑海里，也可能因各种原因而对政府形象产生某些误解。如果我们处理不当，就有可能激化矛盾，影响稳定。因此，我们既要进一步改善政府工作，又要进一步加强政府与公民的沟通，提高政府的公开性与透明度，以真正树立良好的政府形象。(二)政府形象的特征政府形象有以下三个显著的特征：1、政府形象具有形象性这是一切形象所共同具有的质的规定性。但政府形象不是一种纯粹客观的直观形象和实体形象，而是主客观相统一的间接形象和观念形象。这主要表现在以下几个方面：第一、政府形象是主观形式与客观内容的有机统一。这是由认识主体的主观性和认识客体的客观性所决定的，也是政府形象区别于一切实体形象的主要标志。从认识主体来看，公民的意识无疑是主观的;但从认识客体来看，政府本身则是客观的。尽管政府及其行为是无形的，但人们却时时处处可以感觉到它的存在和作用①，而行政人员和政府设施作为一种有形实体的存在则更证实了这一点。当然，由于政府本身不象物质实体那样具有形象性，它必须借助于公民认识的中介才能形成形象，因而它与实体形象是有区别的，即它的存在形式是主观的，它产生并定型于公民的脑海之中;但它的具体内容则是客观的，它独立于公民的意识之外。政府形象正是这种主观作用于客观的产物，是主客观的有机结合。第二、政府形象是个体意识与整体意识的有机统一。这是政府形象区别于文学形象及其他观念形象的主要标志。尽管政府形象的存在形式是主观的，但它却不是某一个或几个公民个体意识的产物，而是绝大部分公民整体意识的结果。因此，只有代表人民普遍意志和历史发展方向的公民个体意识的总和才能构成公民的整体意识，也才能形成政府形象。而文学形象则不然。每一个读者都可能对同一个文学形象产生不同的理解，所谓一百个读者即有一百个哈姆雷特，即是文学形象这种差异性的典型说明。第三、政府形象是现象与本质的有机统一。这是就政府形象的具体内容而言的。公民认识政府最直观的途径是观察一系列的现象。如政府廉政状况、市场物价状况、社会治安状况、经济发展状况，等等。现象虽然未必能反映事物的本质，但却是进入本质的向导，是政府形象形成过程中最活跃、给人印象最深刻的因素。单个的现象可能具有相当的偶然性，但一系列的现象则可能预示着某种必然性。如笔者1996年在对南京依法治市情况进行调查时，向出租车司机询问南京的社会治安情况，司机的话颇为生动深刻：“流窜犯未到南京就拐弯溜走了。”为了验证此话的正确性，我对南京市的社会治安状况进行了深入调查，结果有了如下数据：“南京市破获杀人等五类暴力性案件的攻坚能力一直在国内各同等城市居领先地位。1993年五类案件整体破案率达88.1%，1994年达93.1%，1995年达90.8%，1996年1—6月达93.5%.”“自1993年1月到1996年6月，南京市重大刑事案件发案率及其占全部案件的比重在全国同等城市中始终居末位，其中后者每年均低于各市平均水平近20个百分点。在全国社会治安形势十分严峻、‘北犯南逃’现象较为普遍的情况下，南京市依法治市的综合效应铸下了犯罪分子胆颤心惊的天罗地网，营造了人民安居乐业的一方净土。……根据南京市公安局1996年向各界公民发放的5800份《公民安全调查问卷》统计结果，在您对当前社会治安状况总的评价是什么的问题中，1995年认为很好的占34.5%，较好的占54%，一般的占10.8%，较差的占0.7%，很差的仅占0.1%.南京市政府以其依法治市的实际成效使社会治安较早步入了持续、稳定、良性发展的轨道，赢得了人民群众发自内心的赞扬。”①南京市社会治安的这一典型例证，不仅充分说明了在政府形象形成过程中现象与本质的关系，也说明了现象在政府形象形成过程中的地位与作用。政府形象的本质正是由成千上万的现象的总和所构成的。2、政府形象具有社会性一方面，由于公民是由不同的社会阶级所组成的，政府本身也是代表特定社会阶级利益的;所以，作为主观对客观的反映，政府必然要经过公民头脑的过滤和加工，政府形象必然要打上鲜明的阶级烙印;但另一方面，政府形象的阶级性并不影响政府形象的客观性，这归根到底是由于政府形象决不是公民个人的主观臆造，而是社会绝大部分公民对现存政府形象的有机反映。因此，它是不以个别人或一部分人的意志为转移的。有时甚至会出现这样的情况：本阶级政府的官员也不得不哀叹本阶级政府的形象不佳，并不得不承认代表人民利益的敌对阶级的政府形象更好。如解放战争期间，不仅很多国民党政府官员，而且很多美国政府官员也承认国民党政府腐败无能，共产党政府清正廉洁。这无疑是政府形象客观性的有力佐证。3、政府形象具有动态性动态性包括三层含义：首先，政府形象的形成是以行政行为为基础的。公民主要是从政府的所作所为来认识政府的。正因为如此，我们研究政府形象就不能象行政法学和行政管理学的一般程式那样，首先从行政机构开始，尔后到行政人员，最后才到行政行为;而必须首先从行政行为入手，第二步再到作出行为的人员，最后才到作为人员与行为物质外壳的行政机构。这种机构设置的正顺序与形象形成的逆顺序，无疑使行政机关的静态性与政府形象的动态性形成