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省人民政府水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全省水土流失动态进行监测、预报，省人民政府定期将监测、预报情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，应当建立执法慎防起诉状一本主义下的陷阱下对于存在长期公诉审查制度的国家，检察官起诉时会预见到公诉审查这一关的压力，对于起诉采用谨慎的态度，而对于刚刚建立公诉审查制度的国家或地区，检察官还没有感觉到公诉审查的压力，还存在滥行起诉的习惯，因而公诉审查的实效性就较为明显。我国台湾地区，自2””3年2月8日修订的刑事诉讼法中确立公诉审查制度实施后，近5个月的时间内，共有39件案件在庭前听证中被裁定通知检察官定期补正证据方法，其中有9件虽经补正仍不符合开启审判标准，而被裁定驳回起诉。从这些数据可以看出，公诉审查制度在防止滥行起诉方面确实具有一定的实效作用。(四)对日本起诉状一本主义的考察在我们谈论公诉审查制度的理论和实践问题时，不可避免地要回答这样一个问题：如果不采用公诉审查制度究竟会怎样?对这个问题的回答我们就必须考察日本的问题。日本是世界主要国家中唯一没有设立公诉审查制度的国家，也常常被一些人引用来作为反对公诉审查制度的例证。那么日本的情况究竟怎样?是否存在着公诉权滥用?在日本1880年制定的《治罪法》中引进了预审制度，预审制度在日本存在了一百多年的时间，在第二次世界大战后新修订的刑事诉讼法中废除了预审制度。在旧法中，检察官起诉时，实行全案移送制度，在审判之前由法庭组成人员对案件材料实行不公开的审查，以决定是否开启审判。在新法修订中，以排除预断为理由，废除了预审制度，并实行了彻底的起诉状一本主义。由于受起诉状一本主义的影响，法院在开庭之前无从对案件进行有效的审查，这样日本就成为世界主要国家中惟一没有设立公诉审查机制的国家。虽然日本没有公诉审查制度，但并不能证明公诉审查中需要解决的问题不存在。日本对于公诉审查中需要解决的问题是通过开庭审理的方式进行解决的。日本的判决分为两种：一是形式裁判;二是实体裁判。前者主要包括：管辖权错误、驳回公诉、免诉;后者包括有罪判决和无罪判决。日本的形式裁判包括：1.管辖权错误。管辖权错误许多国家都是在公诉审查中予以解决的问题，而日本必须在开庭之后，证据调查之前予以解决。2.驳回起诉。驳回起诉分两种情况：一是用判决的形式驳回公诉。主要包括：没有审判权;撤回起诉后，没有新的事实或证据再次提起公诉;对于提起公诉的案件，又向同一法院提起公诉;公诉提起因违反该法定程序而无效，如欠缺公诉条件、提起公诉存在程序上瑕疵。二是用决定的形式驳回公诉。主要包括：因不送达起诉书副本而导致提起公诉失效;起诉书中的“定罪事实”发生遗漏;撤回公诉;被告人的消灭;向不同的法院提起双重起诉。对于用判决驳回公诉的，需在法庭辩论之后来方能作出;对于用决定驳回公诉的，需在开庭之后实体审判之前作出。3.免诉。免诉以判决的形式作出终止审判，免诉的情况包括：判决已经确定;刑罚被废止;大赦;公诉时效已经完成。免诉的事项也只能开庭之后作出[18]。从日本庭审中形式裁决内容可以看出，所有这些裁决都是其他国家在公诉审查中可以解决的事项，而日本由于没有公诉审查这一控制公诉的门槛，必须在正式开庭之后才能解决。这就导致以下不利的后果：第一，对被告人人权保护的严重不利。正式审判程序的开启需要较长的准备时间，比如要进行正式的传唤、通知所需时间;给被告人以法定的就审期间;法院和各方当事人为准备法庭审理需要较长的准备时间。一般一个正式的审判需要一个月的准备时间，在这段时间内，被告人往往被采取各种强制措施，尤其在被告人被羁押的情况下，准备审判的时间对被告人是一个极大的折磨。同时，还要通知证人、鉴定人等出席法庭所带来的讼累。所有的准备齐全之后，等正式开庭后，法院仅仅以裁决的形式宣告终止审理。而公诉审查用预审或听证的形式进行，不用给被告人以就审期间，也省去了正式审判所需要的一切手续，也不受法庭审理中证据规则的限制，免去了证人出庭的讼累，大大缩短了审理所用的时间。本来可以通过公诉审查来解决的问题，由于没有公诉审查，却必须以正式开庭的形式进行，这造成了诉讼拖延，给被告人带来了没有必要的痛苦和折磨，尤其是被告人被羁押的情况下，没有必要地将羁押期限延长，严重损害了被告人的人权。第二，造成司法资源的浪费。正式开庭和公诉审查制度，就司法资源的消耗上来说相差甚大。一个正式开庭审理需要被告人及其辩护人、检察官和法院的准备费用，以及证人出庭的费用，远远大于一个预审或庭前听证的费用。因此，通过公诉审查就可以解决的问题没有必要非得通过正式开庭的方式解决，这必将大大加大诉讼的成本。第三，增加了法院案件的压力。由于凡起诉都要开庭审理，那么失去了公诉审查中案件分流的作用，必然增加法院审理案件的压力。欠缺公诉审查制度的另一个重大缺陷就是公诉权的滥用。公诉权滥用论起源于日本。公诉权滥用论在日本新刑事诉讼法实施后不久，就有辩护人在辩护中提出，最初没有引起日本法院和学界的重视，因为新法修改后热情掩盖了这一问题的严重性，所有人都感到了排除预断的成功，而没有发现它带来的潜在的危害。到上世纪50-60年代，起诉状一本主义带来的严重诉讼拖延越来越受到关注，随之公诉权滥用论也受到了极大的重视。对公诉权滥用，日本开始对消极行使公诉权问题采取检查委员会审查制度和交付审判制度，但对积极公诉权行使仍然没有采取有效的措施，直到1977年高等法院才在“窒素赔偿交涉事件”中以检察官公诉权滥用驳回了起诉[19]。公诉权滥用包括三种情况：1.无犯罪嫌疑之起诉;2.基于违法侦查结果之起诉;3.逾越裁量之起诉。此三种类型起诉裁量权滥用的案件，如果无法以形式判决终结其诉讼程序以作为救济途径的话，可能会导致法院有罪判决的结果。日本学者提出公诉权滥用论的理论基础主要在于：其一，在实际的效果上，对检察官滥行起诉，无须等到法院作出实体判决之前，即以形式裁判终结程序，可以起到早日释放被告人的目的。其二，在理论上，认为所谓起诉裁量权，并非完全属于检察官之自由裁量权，乃系基于刑事诉讼法第248条之要件为之“拘束裁量”的一种(法定的裁量主义)，故法院应于诉讼程序中予以审查。第三，对于检察官滥行起诉，在实体法上虽可以以滥用职权罪处罚该滥行起诉的检察官，或由检察官自律撤回起诉使诉讼消灭，然而，这些现行的救济措施，在实际运作中很少适用，纵是适用成立，亦多半已失去救济之实效性。因此，在欠缺有效救济途径的现实背景下，乃有另行发展此一公诉权滥用论，以作为解决问题的应急措施是十分有必要的[20]。法院虽然很少以公诉权滥用驳回公诉，但在实际运作中，对于公诉权滥用主要以实体判决形式作出。公诉权滥用论的学者主张，对此公诉权滥用，不应在实体审判之后作出判决，而应在审判之前以裁定的形式终结诉讼，以使被告人早日从诉讼中解放出来。日本公诉权滥用理论，从实质上是在欠缺公诉审查制度下，面对需要由公诉审查予以解决的问题，提出的一种理论上的解决方案。其核心在于，法院为实体审判前，对公诉权先行审查，以便使被告人从诉讼程序中早日解脱，实现保障被告人人权之目的。这正是世界上其他主要国家和地区建立公诉审查程序之目的。有的学者或许会以法官产生预断为理由否定这一制度的建立。预断要防止，但正如我们前面所述，公诉审查和预断并非存在着必然的联系。实践证明，日本也正在朝着建立公诉审查制度的方向发展。有效的例证是，2004年日本进行刑事诉讼法修改议案中，拟在庭前建立由法官主持的“庭前整理程序”，把原来的第一次开庭后的准备程序，提前至开庭之前。在讨论、酝酿过程中，也有人对实行庭审前整理程序提出了疑问和担忧：这样做会不会违背日本刑事审判一直奉行的排除法官预断原则，影响审判的公正性?对此日本法务省刑事局负责刑事立法起草工作的三浦课长解释道，此程序主要是听取、了解双方对证据范围的分歧和意见，只解决证据的形式问题和审判的程序问题，并不对证据的内容进行判断和确认。此外，审判法官以及裁判员并不参加庭审前的整理程序，不可能使他们对案件形成预断[21]。可见，排除预断并非拒绝实行公诉审查制度的挡箭牌，起诉状一本主义也并非和公诉审查格格不入，简化诉讼程序也并非一概而论，为了简化审判程序，必须增加相应的庭前程序，公诉审查程序正是为了简化审判程序而增设的程序。我们必须排除理论上的误区，从整体上把握刑事诉讼系统的组合，在保障诉讼公正的前提下，实现诉讼效率的提高。四、起诉状一本主义和庭前准备程序(一)陷阱的设置起诉状主义其设立的根本目的在于保障庭审的实质化，实现庭审的直接审理、言词审理等现代审判的多重价值，保障审判的公正性。但是由于起诉状一本主义客观上对庭前准备程序造成了一定的障碍，同时也受到起诉状一本主义排除预断思想的影响，庭前准备程序的价值极容易淹没在起诉状一本主义的价值之中，而为立法者和研究者所忽视。由于庭前准备程序的缺失，在起诉状一本主义下，容易形成“一步到庭”的审理方式，进而出现“间断式审理”、“书面审理”、“诉讼拖延”等诸多有违现代审判理念的痼疾并发症，而这些现象的出现反过来又完全吞噬了起诉状一本主义的价值，从而导致这一改革的根本性失败。(二)庭前准备程序的价值从世界各国来看，庭前准备程序设置的主要目的在于保障庭审集中审理和迅速审理价值的实现。集中审理原则与当事人主义直接、言词审理密不可分，只有实现集中审理才能保障言词审理的价值，使法官和当事人在集中审理过程中对言词的内容和形式记忆犹新，没有因诉讼的间断而造成的对言词记忆的模糊或忘却，从而形成对案件的正确心证和判断，实现审判公正的核心价值。间断式审判和书面审理相联系，书面材料的较长时间的保存性可以唤起法官和当事人对案件内容的记忆，即使审理的长期或不断中断也可以通过对书面证据的查阅而继续保持审理的进行。但书面审理由于其违背审判的规律而为现代各国刑事诉讼所抛弃，直接、言词审理成为世界各国审判所追求的重要价值，而集中审理原则正是保障直接、言词审理不可或缺的工具性价值。不仅把集中审理作为其固有价值的当事人主义，而且传统的大陆法系国家也开始强调集中审理的保障性价值。以间断式的审理模式来实现直接、言词原则的价值，不仅不能实现直接、言词原则在保障审判公正的价值，反而不如书面审理更有利于查明案件真实的实现。间断式审理和直接、言词审理是一对不能兼容的矛盾体。为了避免间断式审理对直接、言词审理带来的巨大伤害，惟一的解决办法就是尽量避免引起审判间断的因素，使这些因素消除在开庭审判之前，一旦案件进入正式审判，就应该不间断、连续将案件审理完毕。故强化审判准备程序解决可能引起审判中断的因素，成为各国庭前准备程序中的主要目的。同时，诉讼效益的目的也要求法庭审理能够及时、迅速审理完毕，因为开庭审理需要集法官、当事人以及其他诉讼参与人共同出席法庭，如果诉讼的拖延必将带来诉讼的巨大投入，以正式审判的形式解决庭前准备程序中可以完成的任务，必然有违诉讼经济的原则。因此，各国都通过深化庭前准备程序，尽量把可以在庭前准备程序中能够解决的问题予以解决，而不是把所有的问题都推到法庭审理过程中解决，形成所谓的“一步到庭”的审理方式。随着各国对诉讼规律认识的加深，以及审判程序的正当化，传统的“一步到庭”的审理方式逐渐被抛弃，被认为是违反诉讼规律的审判模式。(三)对日本法的考察日本在第二次世界大战后，通过修法实现了刑事诉讼模式由职权主义向当事人主义的转变，废除了旧法的预审制度，实行起诉状一本主义，检察官提起公诉之后，不经审查直接进入庭审准备阶段。由于新法对庭前准备程序没有给予足够的重视，致使导致庭审拖延，一个案件审理10年可以说是司空见惯的，有很多案件审理期限超过20年。当事人主义与集中审理原则是密不可分的，然而日本这种“间断式”的审理模式，被称之为“牙医式”的审判方式[22]，使当事人主义模式的价值大打折扣，引起了普遍的不满。此外，由于日本“间断式”的审理方式，致使日本证人出庭率一直维持在很低的水平，这使日本审理背离了当事人主义的直接、言词审理的规则，实际上仍以书面审理为主。从上个世纪50年代开始，日本最高法院启动了“促进诉讼，实现集中审判