政策分析的步骤与方法

1第十章政策分析的步骤与方法从理论上说，一个完整的政策分析过程包括六个步骤：首先，通过对问题情境的分析，初步界定政策问题；其次，明晰政策问题，确立政策目标；再次，针对政策目标，搜寻备选方案，并对其进行设计和筛选；第四，对各备选方案的前景和后果进行预测；第五，根据预测结果，评估各备选方案的优劣；最后，对政策实施后所产生的效果进行评估。政策分析是一个运用各种科学技术分析问题情境，解决政策问题的过程。因此，政策分析方法的适用与否对能否有效解决政策问题举足轻重，方法论的研究有助于科学决策的推行，避免重大失误。第一节政策分析的过程框架及步骤一、政策分析的基本因素一般而言，政策分析的基本任务及程序是：（1）帮助决策者确定政策目标；（2）找出达成目标的各种可能的办法；（3）分析每个备选方案的各种可能结果；（4）依一定的标准排列各种备选方案的顺序。这些基本任务决定了政策分析中的各种因素及分析过程。根据奎德等人的论述，可以将政策分析的基本因素概括为如下七个方面：问题、目标、备选方案、模式、效果、标准和政治可行性。1．问题（issuesorproblems）问题是一般科学发现的逻辑起点，同样也是政策分析的逻辑起点。政策分析中的问题是指政策问题，即政策分析者所要分析、研究或处理的对象。政策分析所要处理的问题是公共问题，而非私人问题。关于什么是私人问题和公共问题，这是难以明确区分的。问题界定构成了政策分析的一个极为重要的组成部分，好的开端等于成功的一半，即成功地界定问题等于完成分析任务的一半。2．目标（goalsorobjectives）目标或目的是决策者凭借决策手段所要取得或达成的东西。分析者遇到的一个困难是弄清楚决策者真正所要达成的目标。因为这些目标往往被决策者以抽象的语句或笼统的方式所陈述或隐含，以至于相当模糊。如果决策者还没有一定的目标的话，那么分析者就应认真地分析研究，并在目标应该是什么的问题上与决策者或当事人达成一致。3．备选方案（alternatives）备选方案是决策者用来达到目标的选择或手段。在不同的场合，它们可以是政策、策略、项目或行动等。备选方案之间不必是明显地相互排斥(相互取代)或起着相同作用的。备选方案不只是那些决策者从一开始就知道的选择，而且也包括那些后来才被发现的选择。4．效果（impacts）指明一个特殊的备选方案作为取得目标的手段意味着一系列的结果，我们称这些结果是与备选方案相联系的效果。有些效果是对实现目标的积极的贡献，即利益；另一些效果则是与备选方案相联系的消极的结果，即成本。与备选方案相联系还有另一种效果，我们称之为外在的结果，即经济学所讲的外部效应(Externalities)。5．标准（criteria）2选择标准又称决策标准或决策规则，根据这些标准，我们可以“衡量各种备选方案达成目标的程度”。一般的决策标准有效能、效率、适当性、公平性、回应性和合适性等。在资源有限的条件下，政策分析常常采用成本——利益分析(损益分析)或成本——效能分析，以这两种分析的结果作为方案比较选择的标准。针对单一的政策目标，可资运用的标准常常不只一个。6．模式（models）模式不是别的，不过是一系列关于世界及其过程的概括或假定，一个关于实在的简化了的图像；它可以用来研究一项行为的结果，而不必采取实际的行动。模式有各种表现形式，如公式、物理结构、计算机程序等，甚至不过是一个心灵的图像而已。模式不仅可以用来预测备选方案的结果，而且可以应用于问题的建构或界定，甚至可以应用于整个分析过程。7．政治可行性（politicalfeasibility）政治可行性是指符合在解决问题的限度内。限度指环境的因素，即影响政策结果的因素和不受政策制定者所掌握的因素。有学者将政治可行性分为三个方面：政治资源限制——包括政治支持度，政治和行政技术；分配限制——政治是整个社会对价值所做的权威性分配，分配的差距有一定限度；制度的限制——政策分析不能为所欲为，必须在一定的制度限制之内进行。二、政策分析的过程框架政策分析是如何进行的？迄今为止，并没有单一的、普遍同意的程序、框架或格式。许多研究者和实践者提出了各种分析过程框架，其中的大部分属于政策分析的理性主义模式。我们先来看看一些比较有影响的观点，然后加以评论和综合。1．几种有代表性的框架或模式（1）奎德的模型。奎德在《公共决策分析》一书中认为，政策分析的过程与其他系统过程一样，可以看作一个由初始阶段、持续阶段和终结阶段所组成的过程；政策分析过程中先做什么，后做什么依赖于被研究的问题及其脉胳。分析过程一般包括如下五个逻辑上相联系的环节：规划（Formulation）；搜索（Search）；预测（Forecasting）；模拟（Modeling）；综合（Synthesis）。（2）琼斯的模型。琼斯在《公共政策研究导论》一书中认为，政策分析过程包括如下一些功能因素：感知/定义（Perception/Definition）；集合或累加（Aggregation）；组织（Organization）；代议（Representation）；确定议程（Agendasetting）；规划（Formulation）；合法化（Legitimation）；预算（Budgeting）；执行（Implementation）；评估（Evaluating）；调整/终结（Adjustment/Termination）。（3）巴顿和沙维奇的模型。巴顿和沙维奇在《政策分析和计划的基本方法》一书中提出了一个包括六步的过程。这六个步骤分别是：问题界定、评估标准的确定、备选方案的确认、备选方案的评估、备选方案的比较和结果的评估。（4）斯托基和扎克豪斯模型。斯托基和扎克豪斯（StokeyandRichardZeckhauser）在《政策分析入门》一书中提出了一个五步的过程模型，即决定重要问题和追求目标、确定备选的行动过程、预测每个备选方案的结果、确定衡量备选方案成就的标准，表明偏好的行动3选择。他们认为政策分析可能以从一步到另一步的顺序渐进的方式进行，并且必须在各个步骤中循环反复，但在分析过程中，这些基本步骤是不可或缺的。（5）西蒙的模型。西蒙（HerbertA.Simon）《管理决策新科学》一书中对决策分析活动过程进行了分析，认为任何问题的解决，都可以分成如下三个阶段：情报活动（intelligenceactivity）——寻找需要做出决策的环境因素；设计活动（designactivity）——探索、发展和分析可能的行动方案；抉择活动（Choiceactivity）——从可行的行动方案中选择较佳的一个。（6）索伦森的模型。索伦森（T.C.Sorensen）对美国白宫的决策实际进行了分析研究，发现了如下一套分析步骤：查明事实，确立目标，界定问题，根据可能牵涉的细节及其变化，对可能的解决方案作详细的分析，列举每个解决办法可能产生的后果，推介并抉择最后方案，抉择后的沟通，执行上的准备。（7）城市研究所的模型。美国著名思想库之一的城市研究所提出了一种分析进程模型，它包括如下各步：界定问题，确认相关目的，选择评估标准，说明当事人群体，确认备选方案，估计每个备选方案的成本，决定每个备选方案的效果和提出有关的发现。综合政策分析家们的观点，我们提出一个包括如下六步的政策分析过程模型：即问题界定、目标（标准）设定、备选方案搜寻、未来预测、方案比较、结果评估。这一模型如下图所示：(政策分析过程的基本步骤)三、理性过程模型的基础及其局限性1．理性过程模型的基础上述种种的分析过程模型基本上属于理性分析模型，它们都以“理性”或“合理性”概问题界定标准设立方案搜寻未来预测结果评估方案比较4念为基础。政策分析过程中的理性，是指政策分析中人们能够选择最适当的手段或备选方案去实现政策目标，并使政策目标的整合价值最大化。政策分析的理性模型是指决策者和政策分析人员在分析过程或决策过程中可以使分析或决策符合逻辑且客观；他们有清晰的目标，而且在决策过程中所有行为都能导致选择那种最能实现目标的备选方案。理性的政策分析包含了如下的几个基本假定：（1）目标取向；（2）知道所有可能的选择方案；（3）偏好明确；（4）偏好持续不变；（5）没有时间或成本的限制；（6）最后的抉择将使结果最大化。2．理性模型的主要缺陷（1）社会上没有一致公认的价值存在，只有特殊群体与个人的价值，而且许多价值是彼此相互冲突的，这些冲突着的价值难以比较和衡量；（2）决策者的环境尤其是权力与影响系统使决策者无法观察到或正确衡量各种社会价值，决策者本身的动机和目标往往是难以捉摸的；（3）决策者有时并不扩大目标成就，只期待满足进步的要求，他们一旦找到一个可行的方案，就不想继续寻找最佳的途径了；（4）决策者受个人能力、需要和资料的限制，这妨碍他们进行理性决策；（5）现行政策的沉积成本（投资）大大减少了决策者考虑其他政策方案的机会；（6）现有的科学技术尤其是社会科学的预测能力，不足以帮助决策者了解每一政策方案所产生的后果。所以，若要遵守政策分析的理性模式的话，理性模式与大致正确的决策之间必须妥协。3．理性模式的重要性该模式提出理性的障碍之所在以及何以决策不能更理性的问题；它是一种理想，即使现实不可能完全依此行事，也提出了进行分析的基本框架。当我们解释如何进行分析时，目的是指出它所包含的一些基本步骤，而不是说，分析的每一步都要按照这些模型或框架所说的去做。通过一个过程模型，政策分析的入门者或学生有一个关于如何进行分析的框架或指导。当我们讲分析过程时，既要重视理性因素，也要重视半理性或非理性的因素。当我们采用理性分析的基本框架时，也要吸取半理性或非理性如渐进模型、综合模型的因素，来补充理性的框架。第二节问题界定的方法一、什么是政策问题界定所谓政策问题界定或政策问题构造，就是用来产生关于政策问题性质及其潜在解决办法的政策分析程序及方法。政策问题界定及架构是政策分析过程中的第一要义，可以说如果政策分析伊始没有正确地构建政策问题，随后的为问题寻求正确的解决方法根本无从谈起。但在现实生活中，我们常常是解决了错误的问题，而不是为正确的问题找到了错误的办法。例如，2003年春运期间，某铁路局对民工团体一律发售“大票”，严禁各客运站发售零票。①所谓“大票”，就是铁路客运代用票，民工团体统一在一张票面上填写上车人数和所到车站。①日雅虎资讯。5铁路局的初衷是通过“大票”来打击票贩子，然而成效未见显著，反而省去了票贩子以往雇人排队抢票的麻烦。年年春运，岁岁治理，但“黄牛”依旧笑春风，这其中怎一句“打击不力”可了？从政策背景剖析，非法贩票活动猖獗只是一个表象，因此打击票贩子充其量也只触及了浅层次的政策问题，所谓“治标不治本”。车票后的既定利益格局及铁路一行独大的体制才是春运倒票屡禁不止的深层次原因。政策问题构建的舍本逐末使得铁路系统每年耗费大量的人力、物力、财力却收效甚微。二、政策问题的性质1．政策问题的动态性政策问题界定虽然是政策分析过程的起始步骤，却并非一蹴而就的，随着问题情境的“时过境迁”，问题界定不断出现于政策分析各个阶段，协调各阶段的关系，力求圆满实现目标。因此，诚如威廉•邓恩所言，解决问题的方案可能会过时，但方案要解决的问题却不会过时。2．政策问题的关联性按照系统论的观点，世界上的一切事物都处于相互联系的系统之中。政策问题也不例外，某一领域的问题总是与其它领域的问题交错影响，不存在完全孤立的政策问题。美国前能源部长曾有一句名言说,美国外交政策总是追随油管的走向。3．政策问题的主观性政策问题客观存在于社会环境之中，它需要人们凭借经验，依靠相关的政策分析手段和技术从问题情境中抽象概括出来。由此可见，政策问题是客观环境和人们主观意识相结合的产物，带有鲜明的主观色彩三、政策问题界定的过程因为政策问题具有动态性、关联性、主观性等特征，所以政策问题的界定是一个复杂的过程。美国学者帕顿和沙维奇概括出政策问题界定过程的七个基本步骤①，下面以“广州的士假降价”这一事件为例，来界定其潜在的政策问题。1．思考问题认