中国城市基础设施建设_投融资制度创新

中国城市基础设施建设投融资制度创新Codeofthisreport｜Page2中国城市基础设施建设投融资制度创新中国城市基础设施建设投融资制度创新1234基本原则与体系框架制度创新的制度保障微观制度体系创新宏观制度体系创新Codeofthisreport｜Page3规制原则——公开、公平、公正的“三公”原则国家要为基础设施投融资市场创造一个公开透明、公平竞争、公正规范的制度环境和市场条件，使投融资市场当事人（投融资主体）能够在相同的“三公”条件及外部环境中参与竞争，促进竞争机制在基础设施投融资市场中发挥积极作用投融资制度创新的基本原则要求所有的有关基础设施投融资活动都必须公开进行，包括基础设施投融资数量、建设项目的规格、服务质量要求、政府财政补贴等公正规范有关基础设施投融资活动要通过公平竞争选择最优的投融资主体，取得最好的社会经济效果，所有参与竞争的投融资主体机会均等并受到同等待遇，不得有任何歧视行为所有投融资活动当事人在项目竞标、资金融通等活动中的地位平等，任何一方不得向另一方提出不合理的要求，不得将自己的意志强加给对方主要体现在评判标准科学合理、操作程序的公正、利害关系人的回避制度等，是在公开、公平原则上所取得的结果的公正和整个操作程序的规范公开透明公平竞争Codeofthisreport｜Page4激励原则——民营、民有、民赢的“三民”原则政府要透过制定一系列政策法规，为基础设施投融资市场创造一个激励“民营”、保护“民有、促进“民赢”的制度环境和市场条件“三个多元化”源于民营化和市场化，是民营化和市场化的具体表现形式，推进“三个多元化”就是推进民营化和市场化，其核心是要发展民营、民有、民赢的民本经济从制度上激励和保护民有和民营，是基础设施投融资民营化的内在要求，而基础设施投融资民营化的关键在民赢，即让广大的人民群众从中受益，让广大的消费者也包括民间投资者从中受益，这样才有其内在的发展动力投融资制度创新的基本原则Codeofthisreport｜Page5投融资制度创新的体系框架构建制度结构，深化与完善市场体系，促进“三个多元化”模式创新的实现投融资制度创新体系宏观制度体系微观制度体系财政制度金融制度信用制度相关法律制度市场准入制度特许经营权制度投资补偿回报制度价格规制制度构建激励与规制制度社会资本所有者与城市基础设施消费者之间的利益冲突网络运营与网上服务的利益冲突Codeofthisreport｜Page6投融资宏观制度体系创新一、财政制度创新城市政府的收入来源地方财政收入：税费、中央财政拨款、国有资产转让收入、国有土地经营权转让收入地方负债收入：国债转贷、银行贷款、国际金融机构贷款等中央政府与城市政府事权与财权的划分结构中央政府与城市政府事权与财权的划分结构相关的财政分权体制创新能够筹集到得债务规模有多大城市负债相关的债务体制创新投入城市基础设施建设的资金比例与城建资金占总收入比例相关的财政支出体制创新影响因素Codeofthisreport｜Page7投融资宏观制度体系创新1、财政分权体制创新：按照”事权与财权相匹配“的原则，适度扩大城市政府财权城市政府城建财政的困境：事权大于财权，政府小于部门事权大于财权：1994年实行分税制，并对中央与地方支出进行明确的划分，城市建设与维护的投入划分为城市政府的支出；城市政府直接征管的税收只有很小一部分，不能形成大宗、稳定的收入来源政府小于部门：城市政府和个行政部门利用行政权力扩大非税收入，预算外收入和制度外收入成为城市政府的主要收入来源；存在征收主题分散，许多资金都是各部门的专项资金借助大量的外部借款来弥补投资缺口，仍难以满足公共建设的需要Codeofthisreport｜Page8适度扩大城市政府财权将部分事权上移给中央财政负担，会产生较大负作用，因为中央政府难以了解城市基建需求，无法有效配置城建资源，其结果多半是社会资源低效使用，城市建设得不到满足使城市政府财权与事权相匹配，依照事权与财权相匹配的原则，根据事权的划分给予城市政府以足够的税收征管权限来筹集城市基础设施建设资金，自主分配支出投融资宏观制度体系创新完善现行税制结构重新合理划分收入考虑赋予地方一定的税收立法权√×Codeofthisreport｜Page92、城市政府债务体制创新：允许发行市政债券，建立透明规范的举债体制发行市政债券的基本原则:市场导向原则——运用市场化机制，约束地方政府投资行为，规范地方政府、发债机构及投资项目间的运作关系，提高城市基础设施投资项目效率安全稳健原则——循序渐进，先试点、后推广；建立促使各地方政府量力而行的制约制度，注意加强风险控制法制原则——营造良好的法制环境，建立良好的债券评级制度和充分的信息披露制度监管体制：建立法律控制机制——制定专门的市政债券管理法规建立多层行政监管机制——中央建立相应的监管机构，地方政府有专门的部门统一管理债务建立社会监管机制——实现“充分、及时、全面”的信息披露制度是市政债券市场健康发展的关键建立债务管理制度——举债评审制度、偿债责任制和责任追究制度、偿债准备金制度、财政风险预警制度投融资宏观制度体系创新Codeofthisreport｜Page103、财政支出体制创新：优化支出结构，建立公共财政体制目前地方政府财政支出现状：财政职能转换没有到位，财政支出结构不合理；地方政府以发展经济、开辟财源作为政府的首要职责，把公共服务作为第二职责“越位”现象仍比较严重，即直接策划和投资竞争性项目，“缺位”领域进入不足，即用于提供公共产品和公共服务的投入长期不足，资金缺口大呈现“两高”和“两低”的特征，即总支出中经济建设费和行政管理费支出所占比例高，公共事业、公共设施支出所占比例低现代公共财政理论：是最能切合市场经济内在要求，能够成功实现与市场经济体制相互兼容、相互促进的模式，国家和政府财政主要以提供公共产品和服务为主公共财政要定位于“市场失效”的领域，正确界定我国市场型财政的活动范围，重新界定和规范财政支出范围，严格支出顺序，保证重点需要将政府从“吃饭财政”和“越位”财政中解放出来，减轻政府在城市建设过程中的债务负担，从而扩大城市政府提供公共物品的职能投融资宏观制度体系创新Codeofthisreport｜Page11投融资宏观制度体系创新建立现代金融企业制度，完善国有商业银行法人治理结构，深化激励和约束机制改革，切实加强内控和风险管理发展资本市场是基础设施投融资创新的基本平台发展债券市场，加快市政债券发行试点，取消银行、信用社等参与资本市场的限制；鼓励资本市场投资，扩大资本市场投资者规模尽快制定民营资本、外资的准入法规尽快制定民营银行和外资参股银行的监管法规尽快制定民营银行和外资参股银行的破产法规加快金融产品创新的关键是放松金融规制采取“摸着石头过河”的策略，放松管制激励创新并在创新中改善和强化规制尽快建立和健全银行存款保险制度加强监管制度建设，形成中央银行宏观监管、同业公会行业自律监管、金融机构自我约束监管向结合的三级监管体系构建一整套金融法规，形成金融危机处理机制，防范金融风险二、金融制度创新加快国有商业银行改革加快资本市场发展加快金融开放步伐加快金融产品创新加快金融保障制度创新Codeofthisreport｜Page12投融资宏观制度体系创新三、信用制度创新加强“信用政府”建设：政府信用是社会信用的基础；政府职能的基本定位要从”权力政府“转变为”责任政府“，以规范、高效的行政服务来创建信用政府加强信用法规建设：抓紧制定一部统揽我国信用建设全局的信用法，为有效推进我国的信用体系建设奠定良好的法制环境加快建立信用数据库：信用数据库是建立社会信用体系必备的基础设施，把分散的信息收集起来建立一个全国性的信用信息公共数据库，实现共享共用加强信用中介机构建设：信用中介是社会信用体系的重要组成部门，以第三者身份向社会各界提供信用产品或服务；鼓励中介信用机构的建立和发展，同时加强管理，强化职业道德规范Codeofthisreport｜Page13投融资宏观制度体系创新四、相关法律制度创新与基础设施产业有关的法律：《反不正当竞争法》、《价格法》、《招投标法》、《公司法》、《电力法》、《城市供水条例》、《铁路法》等以及与之相配套的一系列规章和规范性文件创新应注意的地方：通过新的立法或修改现有法律和制度，对缺乏经济合理性的法律制度给予废除；通过制定行政程序法或专门的行政许可法，完善法制结构重视全国性的立法，统一制度，加强落实，防止实施中的各种变异；城市基础设施建设是在一种地方性事物，地方立法应该在其中发挥重要作用一、市场准入制度创新市场准入规制并非基础行政垄断，而是自然垄断；并非依据资本的身份进行规制，而是基于社会效率的考虑通过业务分解，能够把目前独家经营的垄断市场结构变为多家经营的竞争性市场结构，把自然垄断性业务和竞争性业务分开，在竞争性业务中引入市场机制。page14投融资微观制度体系创新基础设施领域业务分解的具体方式：垂直分解：把业务沿业务流程纵向分解为几个相对独立的部分例：电力行业，发电与输、配电环节分离，形成厂网分离水平分解：把业务按地理区域或业务类型分解例：电信行业，长途业务与市话业务的分离部门自然垄断环节竞争性环节供水管网制水地铁线网列车运营设施维护航空机场设施运营设施维护电力高压传输网、本地分配网发电以供电电信本地接入网长途网、移动网、增值服务网部分基础设施产业自然垄断与竞争环节划分二、特许经营权制度创新特许经营权制度是促进社会资本进入基础设施领域的较好形式，它通过特定的程序和方式由城市政府授予符合条件的企业，在一定时间和范围内对某项市政公用事业产品或服务进行经营，既引进了社会资本和先进管理方式，又保留了政府的控制权力特许经营权制度的创新取向：严格把握特许权的授权领域严格区分“市场付费”与“政府付费”的标准、范围与程度特许经营权的授权领域应该是可以建立一定程度市场化收费机制（即具备经营性和准经营性）的自然垄断产业领域例：城市供水、供电、供气、供热的管网系统page15投融资微观制度体系创新严格执行特许经营权的公平竞争制度通过法定程序公开向社会招标选择投资者和经营者，通过公平竞争择优选择特许经营权授予对象，严格执行特许经营权的公平竞争制度，采取招投标、拍卖、挂牌等多种方式，加快建立与形成特许经营权竞争市场科学设计具有法律效力的特许经营合同合同形式可以多样化，但原则性内容具有相同性，如经营范围、服务质量、价格或收费方式的确定方法和标准、双方权利与义务、合同解除等建立政府保证制度和社会监督机制在征收补偿、外汇平衡、竞争保护、项目评估检测、公众参与等方面的制度和机制page16投融资微观制度体系创新三、价格规制制度创新价格规制主要针对自然垄断领域中的垄断定价问题，由于自然垄断的存在和追求利润的动机，企业总是倾向于过高定价，导致社会福利的损失，因此，需要进行必要的价格规制创新的基本取向：坚持合理的定价价值取向基础设施产品和服务价格的指定，既要考虑产品或服务的市场价值，又要考虑公众承受能力，对公益事业的基本需求和社会效益；既要体现经济效益的要求，又要满足社会效益的需求，产生矛盾时，以社会效益为主建立合理的价格形成机制应分离基础设施领域自然垄断业务和非自然垄断业务，在非自然垄断业务领域引入竞争机制，使价格在市场竞争中形成；自然垄断领域，实行政府定价或政府指导定价；建立价格调节机制，对弱势群体、低收入者予以补贴page17投融资微观制度体系创新建立成本约束机制可根据零售价格指数并参考社会平均职业收入增长率因素，确定企业成本的上升率；根据企业所在行业的技术进步率、实际生产效率和国内外同行业生产效率的差距等因素，确定企业成产成本的下降率，只有当成本上升率大于下降率时，企业才能提价，反之，应该降价完善价格监督管理体制将价格管制机制与市场准入、运行规程等管制机制合并，实行价格审批