城市公共参与及社会职责研究

城市公共参与及社会职责研究公共参与和社会问责：概念和关系在政治问责研究中，研究者发现，在许多新兴民主国家，选举制度的广泛推行并没有有效地制约权力掌有者，公民的利益和诉求仍然被侵扰和蔑视，选举制度并未成为公共权力问责的基石。在对这些经验进行反思的基础上，研究者日益认识到西方政治制度中以选举为核心的问责制度之局限，特别是西方责任政府之经验难以照搬到第三世界国家。因此，与过去强调选举和权力制衡的问责机制不同，研究者越来越重视“社会问责”对于构建责任政府的重要性①。研究者将政治问责分为横向问责和纵向问责两种。横向问责主要指的是来自国家内部的立法、司法和独立行政监督机构这三种主体进行的问责形式；而纵向问责是指来自国家外部的问责，它包括选举问责和社会问责两种形式。不同于选举问责，“社会问责”是通过普通公民或者公民社会组织直接或者间接地参与来实施问责的问责方式②。世界银行将“社会问责”界定为：一种依靠公共参与来实现问责的问责途径，它通过普通的市民或公民社会组织的公共参与来寻求政府对于社会负责③。可以看到，公共参与是社会问责的根本实现途径。世界银行报告指出，公共参与可以从三个方面促进问责。第一，公民社会直接监督政府、直接向他们施加压力，以实现一种不同于选举的纵向问责。第二，通过持续有效的公共参与促进横向问责。当公民社会对某一行政部门进行指责时，同时也在向监督它的平行部门施压，如果问责效果没有达到，说明该监督部门也是无作为的。因此，公共参与会促进平行部门之间的相互监督。第三，促进斜向问责④。这种参与方式突破了将问责区分为“横向问责”和“纵向问责”两种类型，而是结合了这两种问责类型，即“斜向问责”⑤，主要是指公共社会不拘泥于自下而上的问责方式，而是可以参与到横向问责的监督机构中去。当然，与其他政治问责形式相比，依靠公民参与实施社会问责有其自身的特点。其他的问责形式往往是事后的责任追究和惩罚，而社会问责是一种积极主动的过程，它包括了公民和公民社会组织事前或者事中的参与、对话和评估，官员需要告知和论证他们的决策方案、行为和结果。同时，社会问责虽然不能够直接对公共权力掌有者进行惩罚，但是，它可以对有悖民意的政府施以公众压力和合法性质疑等正式和非正式的象征性惩罚，还可以通过公共参与来推动国家内部问责的启动。由此，社会问责的最终结果是让政府和官员更加对民众负责，公共政策的制定和执行更加反映民众的意愿和利益⑥。在中国，在一定程度上而言，以选举为核心的纵向问责以及依靠立法、司法和审计机构等施加的平行问责仍然存在一定的局限性。现有关于官员问责的法律法规和相关行政条例规定基本上都是在政府内部自上而下地进行责任追究和惩罚。在外部问责机制存在局限性的情况下，这种内部纵向问责就相应地会存在一定的可操作性和随意性，究竟什么情况下官员会受到问责充满了不确定性。因此，依靠公共参与、推动社会问责是在现有制度架构下强化政府和官员问责、积极回应民意的切实可行途径⑦。在社会问责过程中，公民和公民社会组织可以通过游行、静坐和群体性上访等非制度化的方式来表达抗议、寻求政府的问责，公民也可以通过更加制度化的公共参与机制来寻求政府的社会问责。相对于非制度化的方式而言，制度化的公共参与机制能够建立更加协作的国家与社会关系。在许多第三世界国家，以公共参与推动社会问责已成为了一种切实的民主实践。信息公开立法、公共听证、社会审计、公民陪审团和参与式预算等制度化的公共参与机制广泛地建立⑧。比较而言，我国的公共参与机制仍然不够健全。２０１０年颁布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确提出要把“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”，其中，公众参与主要有两个方面的内容。其一，它模糊规定了“做出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布”；其二，它明确规定了要完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，听证参加人要有广泛的代表性，听证意见要作为决策的重要参考①。我们可以看到，在实践中，作为目前主要的制度化公众参与机制，听证会仍然难以发挥切实的作用②；而参与式预算和参与式立法等地方公共参与创新仍然缺乏更广泛的实践③。可以说，这种制度化公共参与机制的不畅在一定程度上也是造成当前许多非制度化参与的重要原因之一。因此，我们需要探讨，在当前制度化的公共参与机制不完善的情况下，以公共参与推动社会问责的实现途径是什么？鉴于此，本文选择广州市恩宁路改造作为案例。案例的选择主要有两个方面的考虑。其一，恩宁路改造是较为典型的城市拆迁改造问题。在当前的城市公共生活中，涉及到土地规划和房屋拆迁的公共参与比例非常大，在拆迁改造中，如何推动政府向民众负责成为了一个日益突出的问题。其二，恩宁路改造是以公共参与推动社会问责较为成功的案例。在城市拆迁改造中，不乏引发了对抗性群体性事件的情况，而在恩宁路改造案例中，我们既可以看到一个相对封闭决策体制中公共参与面对的困境，也可以看到广泛的公共参与对政府决策确实产生了实质性的影响，是以较为有序的公共参与有效地达致社会问责较为成功的案例。这两者都将有助于我们考察以下问题，即在当代中国城市生活中，如何能够以公共参与有效地达致社会问责？本文将采用深度访谈、参与式观察和二手资料分析的方法，勾勒转型期中国以公共参与推动社会问责的图景，力图把握其动力机制和局限性。广州恩宁路改造中的公共参与和社会问责恩宁路改造从２００７年启动，经历了多个阶段的政策波动。广泛的公共参与推动了恩宁路改造局部事件的公共化，向政府施加了强大的社会压力，促使政府逐步开始回应民意。在政策上，拆迁改造方案从最初的“全部拆迁”到最后“只要有争议的都保留”，从“商业开发”到“不追求收支平衡”，从“政府主导”到“居民自主更新”；在公共参与机制上，政府逐步通过“向社会征求意见”、“专家咨询”和“媒体通报会”等畅通民意表达的渠道。在社会和政府的良性互动下，公共参与较为有效地推动了社会问责。恩宁路改造概况恩宁路位于广州市荔湾区多宝街道，与龙津西路、第十甫路、上下九步行街骑楼相连，是广州最完整和最长的骑楼街的重要组成部分。２００６年，广州在“南拓、北优、东进、西联”的八字方针中增加了“中调”的概念，强调拓展广州未来发展空间的同时，必须重视老城区作用。２００７年，广州市启动“恩宁路危破房连片综合改造项目”。作为局部事件的恩宁路改造信息公开是公共参与的基础。在城市拆迁改造中，国家已经对城市规划、土地征收和房屋拆迁领域的信息公开作了明确的规定。２００７年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》规定，城乡规划草案予以公告的时间不得少于３０日。关于房屋拆迁及其补偿和补助，２００８年颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》特别强调房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况是设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息之一；２０１１年新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：“做出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”《广州市城市房屋拆迁管理办法》更明确规定，拆迁范围变更要书面通知被拆迁人。虽然这些相关法律法规明确地对城市拆迁改造中的信息公开进行了规定，然而，在恩宁路改造过程中，“改造规划”迟迟未有确定，更难以谈得上公开和参与。在规划方案仍未确定、拆迁范围尚未明确的情况下，政府就启动了动迁和拆迁。居民最初只能通过信访来探听改造的信息，反映他们的诉求。２００７年１２月，穗房拆字［２００７］２２号文拆迁公告贴到了恩宁路永庆大街老房子的砖墙上，许多居民住所被列入拆迁范围，可在整个过程中，没有任何相关部门与居民沟通，居民不知道这个拆迁方案从何而来，也不知道自己的房子如果被拆应该拿到多少补偿、应该搬往何处①。同时，由于在拆迁规划尚未确定和公布之前，许多民居已经被纳入拆迁范围并被强制拆迁；其中有的已经签订拆迁协议的，却不在公告的拆迁范围之内。比如，２００８年，被划入拆迁范围的宝华路宝庆新南约１０号、１２号楼业主发现，在所有公布的法律文件中，新南约１０号楼竟然不在拆迁范围之内，但当时已有一些居民与改造办签订了“拆迁补偿协议”②。同时，当年６月刚刚在恩宁路购置房产、拿到房产证的几户居民更加不满，他们才刚刚拿到房产证，居然又被通知房子要拆除③。此外，在拆迁安置和拆迁补偿方面，不管是开始的商业开发方案，还是后来的“社会开发”方案，政府都确定不能回迁，其间拆迁补偿又经历了楼市的快速上涨期，因而造成了拆迁安置和拆迁补偿引发的巨大矛盾。针对这些问题，恩宁路居民多次到荔湾区规划局、荔湾区城市更新改造办公室上访，要求先有规划确定拆迁范围再进行动迁和拆迁，要求政府要公开改造项目相关信息，特别是规划制定进展，并要求居民参与到规划制定过程中。２００８年５月１１日，广州市荔湾区宝华街宝庆新南约１０号、１２号楼８０多户居民还向全国人大常委会上书，指荔湾区“恩宁路连片危破房改造拆迁项目”依据《城市房屋拆迁管理条例》、《广州市城市房屋拆迁管理办法》对新南约１０号和１２号楼的拆迁有悖《物权法》原则。广泛的公共参与：恩宁路改造事件的公共化广泛的公共参与是恩宁改造事件出现转机的重要根源。随着“恩宁路历史文化建筑保护”以及“亚运城市市容建设”这两大议题的提出，促使恩宁路改造从一个局部事件转向一个公共事件，引发了广泛的公共参与，在新闻媒体的穿针引线之下，不同的社会行动者加入到恩宁路改造事件中，塑造了公共舆论，向政府施加了社会压力，从而推动了政府向社会的问责，影响了政府决策的制定和转变。１．恩宁路居民：提出公共议题在恩宁路改造事件中，居民不仅提出了与自身利益密切相关的拆迁安置和补偿等问题，还进一步将恩宁路改造从局部话题演化为一个公共话题，提出了包括根据《物权法》保障公民相关权益、传统文化保护以及保障公民的知情权和参与权等更加公共性的诉求。事实证明，发掘恩宁路改造的公共话题，是推动恩宁路改造从局部事件转为公共事件、吸引更广泛的公共参与的重要因素。在恩宁路改造过程中，历史文化建筑保护和亚运城市市容建设是两个核心的公共议题。在恩宁路改造事件中，居民一直在强调保护恩宁路的西关文化，保护“广州符号”，包括骑楼、粤剧名伶故居、金声电影院和西关大屋等历史文化建筑的意义被反复强调。比如，人大代表陈安薇也正是抓住亚运这个时机向人大和政府有关部门反映恩宁路拆迁中存在的公共卫生问题，吸引了广州市万庆良市长走访恩宁路，并进一步把历史文化建筑保护问题提出来，推动了恩宁路改造规划的重新修改。２．新闻媒体：塑造公共舆论与此同时，媒体的报道发挥了重要作用。一方面，新闻媒体为政府报道有关恩宁路改造方案的情况，另一方面它们又代表居民向政府、社会公众表达利益诉求，反映恩宁路改造项目中出现的问题。他们既扮演着事件的观察者，也充当着事件的推动者，扩大了居民的声音，对公共舆论起到了建构作用。如《新快报》从２００７年恩宁路拆迁启动、引发骑楼去留之争就开始关注、报道，历时５年之久，一直追踪报道每一年每一阶段的新进展新问题。２０１０年１月６日、７日，２月４日，《新快报》就以“最后的恩宁路”为主题，用大量图片对恩宁路现状进行了三次系列报道，分别为“触摸恩宁路的灵魂”①、“一个岭南建筑专家眼里的恩宁路应犹在？”②、“日暮西关何处是———最后的原住民”③。此外，媒体从业者独有的敏锐的观察力和新闻嗅觉，使之与恩宁路的居民积极合作，让恩宁路居民扮演了“爆料者”的身份。新闻媒体的扩散效应以及公共舆论的建构，增加了居民参与公共政策过程的能力。３．青年学生：传递社会支援也正在此时，一些关注恩宁路事件的大学生和志愿者自发组织了起来。几个关注恩宁路拆迁的学生在豆瓣上成立了一个小组，而后，越来越多的人关注到小组。起初，组织的形式非常松散，由于每个人加入进来的动机不尽相同，并没什么明确的目标，也没有什么一致的行动。真正将小组凝结起来的是一次以研究为目的的调研。２０１０年３月，一群来自广州高校的学生和一些志愿者组成了“恩宁路学术关注组”。组员们具有不同的学科背景，涉及城市规划、建筑、社会学、人类学、经济学、地理学、新闻学、艺术