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文法学院第四章城市公共财政管理城市的开发过程•塑造城市分区形态特征——？•建成何种结构、何时建设以及建于何地的决策——？重点•城市公共财政管理的职能与特征、城市公共财政管理的内容、城市公共财政管理的体制与制度是本章学习的重点。当前我国城市公共财政运行中的矛盾是什么？面对这些问题，城市公共管理将走向何方？这是需要思考的问题。何谓城市公共财政※•城市政府为了实现公共管理职能，而参加社会产品的分配和再分配的活动。（P178）•城市化对城市公共财政提出了挑战：•1.城市政府需要提供更多的公共服务；•2.城市政府需要稳定的财政收入。•城市公共财政的实质上是对城市政府公共服务行为取向和活动的规范，由城市公共财政收入和支出系统组成。表:城市公共财政收入的组成城市公共财政收入城市公共财政支出税收收入经常性支出：行政管理费；社会文教科卫经费等非税收入（国债等）政府性基金建设性支出预算外资金收入转移性支出按照城市政府职能划分财政支出•1.经济建设费。包括基本建设拨款、国企挖潜改造资金、科技三费、地质勘探费、增拨国企流动资金、支援农村生产支出、工交商业等部门事业费、城市维护费、抚恤和社会福利救济费等•2.社会文教费。包括教科文卫等方面的经费、研究费和补助费等.•3.行政管理费•4.其他支出•其一，公共财政提供了城市发展所需要的公共物品和准公共物品。这间接或直接地决定了城市空间形态。例如，城市道路建设直接改变了城市空间形态；同时，各种商业网点开始有其他城市地区向道路两旁集中，居民为了节约通勤成本，也开始向道路两旁聚集;在规划允许的条件下，企业也向道路附近聚集，以节约交通运输成本——另外，基础设施建设的完善,为企业和居民创造了更好的生存空间,自然会促进该地域上的聚集效应。城市公共财政对城市空间结构的影响•其二，城市公共财政根据经济发展需要，提供一些福利性补贴政策或其他优惠政策，降低了企业生产成本或居民生活成本，可以有目的地引导直至形成特定地域上的企业或人口聚集。如一些开发区的土地优惠政策、税收优惠政策可以吸引城市内外的企业聚集；对特定条件的人口采取福利性补贴政策，可以吸引城市外的人才迁入；另外，取消某些优惠政策，可以减轻或避免聚集不经济的情况。•其三，对“三农”的支出,同样会引起城市空间形态的变化。减轻农民负担,发展农业科技，帮助农民增加创收渠道，可以从实质上推动城市化进程。另外，农业的发展，以及城乡差距的缩小，可以对城市人口控制、城市基础设施的拥挤成本控制都产生积极影响。•其四，科研、环保、土地规划等方面的支出，不仅可以保证城市空间的优化、美观，而且可以保证城市的可持续发展。•其五,社会保障机制的建立和完善、环境保护等方面的支出以及其他非排他性较强的公共物品的提供，既可以提高居民生活质量、保证社会公平、保证城市生活稳定，也可以在整体上提高城市生产效率，加快城市空间优化发展的进程。第一节城市公共财政管理概述•一、城市公共财政的职能与特征•1.城市公共财政的职能•（1）资源配置职能•核心、首要的功能，重点是配置足够的资源，保证城市公共基础设施的提供。•（2）收入分配职能•住房补贴、城市廉租住房保障制度、发放医疗救助卡、对下岗职工再就业给予税收优惠、实行城市居民最低生活保障制度。提供公共产品和服务提供基础设施提供公益性服务引导城市产业发展第一节城市公共财政管理概述•（3）经济稳定职能•2.城市公共财政的特征•（1）弥补市场失灵•（2）平等的服务•（3）非市场营利性•社会管理者、资本所有者•（4）法治化•预算的法治化：以法律方式通过，又以法律权威加以约束思考：何谓城市公共物品•在城市范围内主要以城市政府为供给主体，以实现城市的可持续发展为目标，为全体城市市民享用（但非独享）并具有一般公共品特征的，城市生存和发展不可或缺的产品。•城市公共物品既包括可见实物形态的道路、公园、医院、图书馆、信息设施等，也包括所有城市居民都可以享受或必须遵循的政策、法规、福利等非实物的产品。第一节城市公共财政管理概述•二、城市公共财政管理的内容•1.城市财政收入管理•城市财政收入是城市政府为实现其职能，依据一定的权力原则或生产资料的所有权，从分散在各个微观经济主体的社会成品价值中集中起来的一部分货币收入。•税收是政府凭借政治权力，按照法律规定的标准，强制地、无偿地向一些法人和个人取得财政收入的一种形式。第一节城市公共财政管理概述•非税收收入：国家机关、事业单位、社会团体及其他组织依据有关法律、法规规定，履行公共事务管理职能，利用国有资源或者国有资产提供特定服务收取的税收以外的财政资金，具体包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源和国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入和其他政府非税收入。2010年全国非税收入•纳入一般预算管理的非税收入包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资源有偿使用收入等。2010年全国非税收入9890.72亿元，完成预算的110.8%，比2009年增长9.9%，占全国公共财政收入的11.9%，比2009年下降1.2个百分点。•非税收入的种类比较多。目前已经纳入一般预算管理的非税收入大致可以分为６大类：第一类是专项收入，主要包括排污费收入、水资源费收入、教育费附加收入、矿产资源补偿费收入、探矿权采矿权使用费及价款收入、国家留成油销售后上缴收入等等。第二类是行政事业性收费收入。第三类是罚没收入。第四类是国有资本经营收入。第五类是国有资源（资产）有偿使用收入。第六类是其他收入。第一节城市公共财政管理概述•（1）城市税收管理•A.商品税：增值税、营业税、消费税、关税•B.所得税：个人所得税、企业所得税、社会保障税、资本利得等•C.财产税：一般财产税、遗产税、赠与税•讨论：适时开征房产税？第一节城市公共财政管理概述•（2）城市非税收入管理•过去，地方政府一直按“预算外资金”管理非税收入收缴，采取由执收单位自行开票、自行收取、自行存储的方式，也就催生了私设“小金库”等现象。因此，我国从2002年起，推行非税收入收缴管理改革，要求逐步实行非税收入集中国库收缴，并实行收支两条线。2007年开始实施的政府收支分类改革，专门增加了非税收入的内容，将其作为专门的单独科目加以反映。怪事：中国财政收入税收大幅减少非税收入不降反增•根据2009年3月5日公布的2009年中央财政的预算报告，2008年全国财政收入61316.9亿元，比2007年增加9995.1亿元，增长19.5%。财政收入中的税收收入为54219.6亿元，占总收入的88.42%；非税收入为7097.3亿元，同比增加1427亿元，增长25.18%，占总收入的比例为11.57%。•其中中央财政的非税收入1704.51亿元，增长23.6%，完成预算的118.4%。预算报告中给出的解释是：这项收入超预算较多主要是推进资源有偿使用制度改革，探矿权、采矿权使用费及价款收入和矿产资源补偿费收入增加较多。•而地方非税收入5374.8元，增长幅度为24.5%，预算报告中并没有对此作出说明。•把医疗、失业、养老、工伤和妇女育龄保险这五项费用变为社会保险税，纳入税收收入中进行管理。合并后的整个税收收入大概处于22%~23%左右是比较合理的，同时加上具有税收性质的各种收费，征收总和不能超过GDP总量的30%第一节城市公共财政管理概述•2.城市财政支出管理•（1）城市财政投资性支出管理•（2）城市财政社会消费性支出管理•（3）城市财政社会保障支出与财政补贴管理思考：PPP模式与城市公共财政※•一、PPP管理模式•Public-PrivatePartnerships•公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排。•一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目•企业、社会贤达和地方政府官员为了改善城市状况而进行的一种正式合作•PPP管理模式就是指通过政府公共部门与私人部门合作管理的模式来为公众提供公共物品或服务，从而达到比任何一方单独行动都更为有利的结果。在合作的过程中，由双方来共同承担责任的风险，而不是由任何单独一方来承担。•PPP管理模式的主要适用范围在非纯公共物品的提供。•PPP管理模式是效率与公平的有机集合。•二、PPP管理模式的形式•国有国营：政府单独进行经营和管理。•根据城市基础设施的现状（已经建成并正常运行的；对原有的城市基础设施需要更新改造的；需要新建的城市基础设施）来选择不同的PPP管理模式。•第一种情况可以采取出售、租赁及经营和维护的合同承包的方式；•第二种情况可以采用租赁——建设——经营、购买——建设——经营和外围建设的方式。•第三种情况可以采用建设——转让——经营、建设——拥有——经营——转让或建设——经营——转让、建设——拥有——经营的方式。•三、PPP管理模式在城市公共财政中的作用•（一）增加融资，弥补财政投资的不足；•（二）提高效率并改善提供公共物品的质量和数量；•（三）强化公共财政的职能•1.尽一步优化资源配置；•2.扩大调节分配的途径•3.增强稳定经济的能力4.加强监管•四、对PPT认识上存在的误区•（一）PPT管理模式与BOT；•（二）PPT不仅仅是简单的进行融资，而强调是一种管理的过程；•（三）采用PPT管理模式不是财政上甩包袱，而是对财政职能的强化知识拓展：BOT•BOT即建造、运行和移交，是一种项目融资方式。以外国资本（或私人资本）为投融资主体，参与政府基础设施项目及大型城市建设项目建设。在实施中政府通过项目特许权协议，在规定期限内，把公共工程项目经营权授予承包商和投资财团组成的项目公司，由项目公司负责投融资，负责项目建设、经营和管理，并从项目经营中回收投资，偿还贷款并赚取利润。特许期满，项目公司将项目无偿转交给政府经营管理讨论:•投资商需要投资回报而政府投资不需要投资回报，因而BOT增加居民的负担?•BOT的价值?（对政府和投资者而言）•政府投资也是有投资回报要求的（如果没有回报要求是不公平的），比如至少需要负担银行利息和必要的费用；忽视了政府管理和投资商管理的资本效率问题。首先是政府投资比投资商投资总额大，其次是投资商的运营管理成本远低于政府管理。•1.政府:•（1）减轻政府基础设施建设方面的财政负担；•（2）提高项目的运作效率；•（3）学习先进的管理经验；•（4）创造大量的就业机会。•2.投资者•（1）扩大经营范围，开拓市场；•（2）分散风险•（3）享受优惠BOT投资项目风险表现形式•1.BOT的商业风险•资源风险、原料风险、汇率风险、运作风险、用户信用风险以及项目开发风险、工程建造完整风险；•2.BOT的政治风险•政治动荡、发生内乱、国有化、征收、外汇管制、拒发营业许可证、提高税率、增加提成费、控制劳动力来源、控制原材料、能源的供应、控制价格制定。由“BOT”到“PPP”:精彩之中的法律缺憾•2008年北京奥运会的成功举办，在为世界奉献了一次异彩纷呈的体育盛宴的同时，也将人们的目光吸引到了奥运场馆建设的话题之中，尤其是如何解决数目巨大的建设资金问题成为讨论的焦点。•据北京奥运主会场“鸟巢”项目的承建方——中信集团和北京市政府介绍，此次工程在资金筹集方面比较了“BOT”模式、“PPP”模式之后，最终选择了后者进行项目融资。•“BOT”和“PPP”都是专门针对国家基础设施建设的融资模式，前者已经有三百多年的历史了。在中国公共设施建设领域，两者都扮演过重要角色，它们在发挥融资优势的同时，也带来了包括法律问题在内的新挑战与新思考。•所谓“BOT”模式，其实就是英文“Build-Operate-Transfer”的缩写，中文意思是“建设-经营-转让”，即政府和私人企业之间就基础设施建设所建立的特许权协议关系，私人企业获准在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并经营该设施及相应的产品与服务，以保证资本收回成本并获取利润的模式。•虽然该模式已存在了三百多年，但在我国最早出现并付诸实践是在1995年的广西来宾电厂项目。1995年5月8日，国家计委批准了第一个“BOT”试点项目——广西来宾电厂，这个消息当时在国外引起很大反响。后经广西政府和外资项目公司的多方努力，