浅析外资进入我国房地产市场的法律调控

浅析外资进入我国房地产市场的法律调控殷元红内容提要：近年来，外资进入我国房地产市场有越演越烈之势，对房地产市场产生了正、负两方面的影响，为了规范外资进入房地产市场，将负面影响降到最低，我国陆续出台了一系列规范外资进入房地产市场的法规，本文重点解析了2006年7月11日，建设部、商务部、国家发改委等六方共同签发的《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》这部法律规范。并借此阐明规范外资进入房地产市场的立法目的等相关问题，并回应所谓的该法规“失效论”，并提出一点关于所谓失效的原因的看法。关键字：外资房地产法律调控1998年，我国停止福利分房，住宅市场日趋活跃，逐步建立起货币化、市场化的住房制度。2002年以来，我国房地产市场价格持续上扬，成为社会各界关注的焦点。据《南方周末》载，房屋价格为居民年收入的3-5倍，是国际公认的合理价，而我国一些大城市，房屋的价格甚至是居民年收入的20倍左右。2005年中央政府决定加强对房地产领域的宏观调控，平抑房价：央行在取消实行多年房贷优惠利率后，接连出台了一系列法规。目前，我国调整房地产领域的法规可谓多如牛毛，（链接一：房地产及建筑领域的法规汇编）仅2005年后出台的就有150个左右，1如此多的政策法规既表明了中央调控房地产市场的决心，也从另一个侧面说明了这些政策的乏力：仅仅在取仅仅在取得阶段性成果后，房地产市场出现强势反弹，有的城市房价上涨甚至超过25%。关于我国房地产市场高烧不退的病因，专家学者开出了不同的方子：市场需求旺盛；人民币升值的预期等等；我今天要探讨了是另外一个推动房地产泡沫的因素—外资猛烈进入中国房地产市场。据统计，2004年，房地产业新设立外商投资企业1767家，合同外资金额134.9亿美元，实际使用外资金额59.5亿美元，同比增长13.8%、48.1%和13.7%，各项增长均超过全国利用外资平均增长幅度。2006年上半年，我国房地产开发企业利用外资折合人民币167亿元，同比增长32.5%，而第三季度，利用外资金额上升到259亿元，同比增长46.6%。2此前，外资进入中国的第一大行业是通信设备、计算机及其他电子设备制造行业，在最近几年，房地产行业成为外商投资的第二大领域。世界上最好的建筑师或者建筑设计公司都在中国开展经营活动，从国家大剧院到奥运会的比赛场馆，都打下了外国建筑师的设计烙印。外资大量进入我国房地产领域对我国经济产生了双重影响，从积极方面看，国外房地产发展较为成熟，早已形成一整套完善的运作规范，有相当丰富的经营管理经验，具有高素质的专业人才，他们的进入能为消费者提供更加优质的服务，也能促进房地产领域的优胜劣汰，从而提高1该数据来自个人统计，这些法规的内容有相当一部分是技术规范。2王凯：“房地产限外令因何失灵载”，载《资本市场》2007年03期。我国房地产的整体水平。另外，我国房地产开发所需的资金大部分来自银行信贷，在债务软约束条件下，国内房地产开发经营企业通过银行负债将经营风险转嫁到国内房地产金融机构身上，使金融机构面临很大风险，而外国投资者带来了大量的资本，缓解了房地产市场融资的压力，并承担了相应的风险。从消极方面看，中国房地产企业起步晚，发展慢，相对弱小，经营机制落后，国内企业在各方面的优势将消失，势必在竞争中处于劣势;加剧了国际收支平衡和人民币升值的压力，削弱了我国货币政策的独立性和有效性；境外资本的大量进入还会抬高房地产价格，促成房地产泡沫经济。另外，2006年12月，中国按照入世承诺，取消外资银行在中国经营人民币业务的地域限制和客户限制，在承诺基础上对外资银行实行国民待遇。对国外银行的放开，无疑增加了房地产市场资本来源的多样化，也使得未来房地产市场充满变数和不可控性，致使房地产金融监管难度加大。目前，我国还没有建立起一套关于房地产金融监管的机构体系，对房地产金融机构的管理还没有一个明确的部门，房地产金融机构的监管规范也有待制定，外资银行大量进入房地产信贷领域使中国房地产产业的发展更多的受制于国际经济的导向。总之，我们还未做好外资凶猛进入所必需的准备，我们的金融和整个经济领域还缺乏必要的法律法制环境，根据国际货币基金组织《2003年各国汇兑安排与汇兑限制》，对非居民投资或购买房地产进行必要限制是国际社会的通行做法。在其187个成员中，不论是发展中国家还是发达国家，无论货币是允许自由兑换还是不允许自由兑换，有137个成员都针对不同对象和内容，通过各种方式与手段对非居民投资房地产进行管制，而我国对外资进入房地产的限制才刚刚起步，而且政策很不成熟。本文将着重分析2006年7月11日，建设部、商务部、国家发改委等六方共同签发的《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》这部法律规范。（链接三：《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》）（以下简称为《意见》）《意见》的出台可谓是众望所归，据报载，为了了解基层社会各界对《意见》的认知程度和反映，河南省分局组织辖内进行了调查，调查显示：九成以上的被调查者对政府规范房地产市场外准入城赞成态度，92.3%的被调查者认为外资炒房设限非常有必要。从内容上说，《意见》对外商投资房地产的市场准入，开发经营以及境外机构和个人购买房地产等三大领域进行了明确的规范。第一条提出了商业存在原则，要求只有设立外商投资企业，才能在中国投资非自用房地产。商业存在是指一成员的服务提供者在其他成员领土内设立商业机构或专业机构，为后者领土内消费者提供服务。对境外机构在境内设立的分支、代表机构(经批准从事经营房地产的企业除外)及个人购买非自用、非自住房地产，《意见》一律禁止。另外，在境内工作、学习一年以下的境外个人，不得购买商品房（第十条）。第二条对外商注册资本提出高要求：投资总额超过1000万美元的，注册资本不得低于投资总额的50%，投资资本低于1000万美元的，注册资本仍按原规定执行。而根据工商总局的规定，投资总额在1000万元以上的，注册资本可为投资总额的五分之二。以外商投资3000万元为例，原来的规定只需要1000万元的注册资本，而根据《意见》，则必须有1500万元的注册资本。第三条和第四条规定对外资进入房地产市场进行政府监管，第三条规定，设立外商投资房地产企业，需有商务主管部门和工商银行管理机关依法审批；第四条规定，外商投资房地产企业的股份和项目转让，以及境外投资者并购国内房地产企业，需有商务部等主管部门严格按照有关法律法规和政策规定进行审批。另外，需妥善安置职工，处理银行债务。第五条和第七条对外资房地产企业自有资金提出高要求：第五条规定境外投资者通过股权转让或其他方式进入境内的房地产企业，收购合资企业中方股权的，需以自有资金一次性支付全部转让金。按照一些外资企业的惯用手法，其在中国购买房地产，是先付一部分款项，然后以受让的房地产项目进行抵押、保证等进行融资，活用租金还贷等手法，而一次性支付全部转让金，无疑是增大外资的压力。第七条对定外商投资企业注册资本为全部缴付的，未取得《国有土地使用证》的，或开发项目资本金未达到项目投资总额的35%的，不得办理境内、境外贷款，外汇管理不予批准该企业的外汇贷款结汇。第十一条规定境外机构和个人购买自用、自住商品房必须采取实名制。从实施效果上看，《意见》对抑制个人炒房卓有成效。对境外机构和个人在中国境内购买自用、自住房地产的，要实行实名制，可以使一个主体购买多套房屋的限制，适用于境外机构与个人。对外资企业炒房也取得了一定了成绩，以上海业界众所周知的徐家汇的88号地块为例，一度有意染指的和黄等港资财团，最终没有得手，反而使上实集团最终得手。3《意见》出台之初，业内曾有人士认为将对商业地产和高档住宅产生较大影响4。因为，这两部分是外资的主要阵地。据统计，外资在中国房地产的投资主要在北京和上海，合计占93%，其中写字楼占58%,商铺占30%，住宅占5%。可见，外资进军中国房地产，首先是中国的一线城市，特别是北京、上海；其所瞄准的物业多为城市中心地带的高品质商务楼宇和高档住宅。为了投外资所好，国内一些城市所开发的住宅类型偏重于高档、豪华的大户型，房地产结构严重不合理，已大大超过国内绝大部分百姓的消费能力，因此，对这部分市场的支持很大程度上依赖外资，对外资的限制必然影响这部分市场的消费，有媒体报道，受《意见》影响，北京的豪宅已经受到明显影响，个别楼盘在一个月内销售记录甚至为零。5需要指出的是，为了进一步规范房地产结构，建设部、发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局、统计局、银监会发布的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》明确规定“十一五”时期，要重点发展普通商品住房。自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房(含经济适用住房)面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。但也有学者对《意见》的实施效果表示质疑，认为其取得的是阶段性成果，并举例分析说，有迹象表明，我国限外令不仅没有阻止外资进入步伐，外资跑马圈地的速度反而加快。《意见》在很多城市有3曲卫东：“调控房地产市场，限外令不可或缺”，载《地产金融》2006年第11期。4宋安成：“设限，给房地产市场带来了什么？”载《城市开发》2006年第8期。5同上。松动的苗头：凯雷基金一口气吃掉上海110套别墅，加拿大三五集团、美国汉斯、摩根士丹利等多家海外投资机构与开发商已在华南、华东正式进军房地产业。花旗银行、德意志银行均通过股权投资方式，分别参股上海徐房集团与珠海一大型民宅项目。另外，反对《意见》的人还认为“限外令”产生了逆向激励效应：外资投资机构变得更加彪悍，中资投资机构依然散漫，作为政府核心治理目标的房价涨速依然居高不下。于是我们看到，这厢是北京CBD、亚运村等高端项目呈现出颓势，那厢是外资津津有味的挑选、运作着最合适但未必大手笔的项目，这些项目的回报率与可持续性令中国民间资本望尘莫及。6我想这些反对《意见》的人可能是误解了《意见》的调控意图，《意见》是限制外资，而不是禁止外资；《意见》是避免巨额外资通过豪赌人民币升值和国内房地产市场升温快尽快出，目的是剔除外资的短线炒房，而不是反对外资长期参与我国的房地产市场。诚然，《意见》没有平抑房价，但平抑房价也不是《意见》所能负荷的。我国的房价虚高是由多种因素导致的，仅仅限外甚至排外都不能解决这个问题。《意见》所要达到的目的是促使外资优化，防止外资炒房。仔细审视我国的房地产市场，我们就会不由得愁上心头，第一，尽管目前外资大多与国内资本“牵手”进入房地产市场，但我们不得不质疑这场“跨国婚姻”究竟还能走多远?外资房地产在中国的发展道路可能和汽车行业一样，先与中国企业合作，打入中国市场，待条件成熟后在移情别恋。第二，种种迹象表明，我们正走在与当年日本6东方愚“房地产限外令有必要迅速解冻”，载《新财经》2007年01期。货币升值相类似的经济运行轨道：二战后，随着日本经济的复苏，逐步形成了日元升值的压力，从1972年开始了日元升值的19年之旅：从1971年的1美元兑360日元疯长到1995年的1美元兑80日元。随着日元的升值，日本房地产市场开始升温，1973年和1974年分别上涨25.1%和23%,1985年以后，地价连续5年以每年15%的速度增长。1987—1990年，住宅用地价格年均上涨14.41%，商业用地价格年均上涨15.6%，主要城市的房地产价格5年间就飞涨至原来的3倍。日本政府为了避免经济过热，实行了一系列紧缩政策，宣告了泡沫时代的终结，房产泡沫的破灭让银行产生了巨额的坏账，金融业遭受了沉重的打击，日本经济从1991年后走向了长期的衰退，甚至被称为“失去的十年”。7今天人民币的升值压力不逊于当年的日本，我国的房地产业似乎也在走当年日本的老路，难怪有人说，把美元兑换成人民币只是初级投资，把美元转换成房地产，才是成熟的投资。能否成功调控房地产市场关乎国计民生。第三，调控房地产市政府的重要职责，但我们却不得不怀疑政府真的具备这个能力么？就拿最近媒体热炒的广州房价为例，广州市房管局4月14日发布的《2007年3月广州市十区房地产市场分析》显示：广州3月份新