浅谈我国生态农业的调控与监管法律制度

浅谈我国生态农业的调控与监管法律制度生态农业在当今各国已经成为现代农业发展的重要趋势，这是不争的事实。我国生态农业的发展虽然也取得了长足的进步，但与发达国家相比仍然存在很大的差距。主要原因之一就是，我们对依法推动和保障生态农业发展的重要性认识不足，我国生态农业的经济管理法律制度还很不健全。这无疑对我国生态农业的进步产生了消极影响。本文拟对生态农业的若干经济法问题进行探讨，以期对我国生态农业的发展有所助益。1生态农业的领导体制生态农业是具有较强系统性和综合性的工程，涉及许多政府部门的职责范围，尤其是农业、林业、水利、计划、财政、科技、环保等，只有在政府统筹安排和协调下，各部门积极参与和配合，才能保证其顺利进行。笔者认为，应该建立领导小组统筹协调，农业行政部门主管，相关行政部门分工负责、参与配合的领导机制。各级人民政府应该成立生态农业领导小组，由主管农业的政府首长任组长，各相关职能部门负责人为成员。其职责主要是协调各部门的关系，指导生态农业的发展，讨论决定生态农业的发展战略和基本方针政策。生态农业领导小组的秘书处可设在农业部，由主管生态农业的副部长兼任秘书长。“1993年成立的全国生态农业试点县建设领导小组中，各部委的对口司司长或副司长为领导小组成员，组长由农业部分管农业环境保护的副部长担任”[1]。这一领导体制的主要缺陷是级别较低，权威性不够。农业行政部门应该是生态农业的主管机关，对生态农业的发展负有全面、具体的管理职责，也享有统一的管理权力，包括生态农业的认证管理、生态农业基本制度的拟定、生态农业法律的执行与监督、生态农业基本发展措施的提出、生态农业基础设施建设与投资的管理、生态农业教育与培训的管理等，如生态标识或生态农产品的申报申请、审核与批准。为此，我国于1992年11月成立了中国绿色食品发展中心（ChinaGreenFoodDevelopmentCenter），作为组织和指导全国绿色食品开发和管理工作的权威机构，隶属中华人民共和国农业部。其职责是受农业部委托，制订发展绿色食品的政策、法规及规划，组织制订绿色食品标准，组织和指导全国绿色食品开发和管理工作；专职管理绿色食品标志商标，审查、批准绿色食品标志产品；委托和协调地方绿色食品工作机构和环境及产品质量监测工作；组织开展绿色食品科研、技术推广、培训、宣传、信息服务、示范基地浅谈我国生态农业的调控与监管法律制度建设，以及对外经济技术交流与合作。其他相关部门，如林业、水利、计划、财政、科技、环保等应当分别在各自的职责和权限范围内，参与生态农业的管理工作。目前，有机食品由国家环保总局主管，而绿色食品由农业部主管，有机食品和绿色食品同属生态农业的范畴，但在管理体制上却是分立的，这对生态农业的协调发展极为不利，应予改变。2生态农业的经济扶持法律制度生态农业是现代社会国民经济的有机组成部分，也是国家经济发展的新的增长领域。然而，生态农业是天生的弱质产业——农业的一部分，且是农业的新兴领域，需要政府的扶持和帮助，尤其是经济上的支持。笔者以为，政府对生态农业的经济扶持主要包含三个方面：财政补助、金融支持和税收优惠。政府对生态农业提供稳定的财政补助，是生态农业得到快速发展的前提。西方发达国家的政府财政对生态农业的高额补助也充分说明了财政支持对生态农业的重要性，如2000年度德国农业部的财政预算为110.2亿马克，其中用于生态农业和提高产品质量方面占总经费的66%[2]。德国政府为了进一步推动生态农业的发展，在2002年和2003年提出了联邦生态农业纲要，德国农业部在2002年从财政预算中拨款3500万欧元，2003年继续拨款3600万欧元，以实施这一纲要。发达国家对生态农业的财政扶持主要集中在以下几个方面：一是加强对生态农业的公共服务，包括生态农业的教育和人才培训、生态科学和技术的研究、生态农业的信息服务、无公害化肥和农药及其他生态技术和产品的推广、生态农业的宣传等。如德国政府仅在2003年就拨出专款3600欧元，“重点扶持生态农业的科研、培训以及市场营销等环节”。依据世界贸易组织的规则，对上述领域的财政投入和支持是“绿箱政策”允许的。二是大力改善生态农业的基础设施。农业基础设施的质量和水平直接决定着生态农业的发展规模、速度和经济效益，因此各国政府十分重视。德国联邦政府与各州政府一道，对农业基础设施建设给予大量资助，如建造重要的排水与供水设施、修建农村道路、进行农田和林地重建等。三是直接补助生态农业的生产、加工和销售，即对农民的财政补贴，包括直接补贴与间接补贴、有机肥料和病虫害生物防治的财政补贴、生态农产品的生产、加工和销售补贴等。如奥地利政府就规定，“根据经营品种的不同，每公顷生态农田可连续5年每年获得3500到11000欧元的补贴。”[3]在德国，农民生产有机产品，政府每公顷补贴1000马克，生产综合防治产品政府每公顷补贴300马克[2]。德国从1990年开始，对有机农产品和加工和销售，根据“对有机农产品的加工和销售资助基本原则”给予资助，资助金额高达2000万欧元。我国目前基本上没有专门的生态农业投资，现有的政府经济扶持远远不够。“以51个生态农业试点县建设为例，每年全国的示范费仅300万元，下拨到每个示范县一年2万元，省级主管部门管理经费一年不到1万元。”[1]政府的支持力度过小，显然严重制约了生态农业的发展。除了提供必要的财政补助外，政府在金融领域也是大有可为的。政府可以为生态农产品的生产、加工和销售提供贴息贷款，或者直接由政策性银行提供优惠信贷。政府也可以积极参与生态农业的保险，如承担一部分保险费，或者政府以投保人的身份直接为生态农业的生产经营者投保，以提高其抵御自然灾害的能力。政府在财政与金融方面对生态农业的所有倾斜和扶持措施，都需要法律加以明确和规范，也需要法律的强制推进和保障。否则，这些倾斜和扶持措施很可能就会成为决策者的权宜之计，难以持续。因此，我国应该尽快建立和完善相关的法律制度，如制订生态农业补贴条例，从而具体规定政府对生态农业的补贴形式、种类、标准、发放程序等；规定生态农业在政府预算中所占的最少比例和递增率，以保障对生态农业的财政投入；颁布生态农业的金融信贷扶持办法等，为生态农业的发展准备充足的资金。提供税收减免的优惠条件也是政府扶持生态农业发展的十分必要且非常有效的措施。笔者建议，对于从事生态农产品生产经营活动的企业，应当减免其增值税或其他相关的税种；如果从事生态农业生产经营的企业、家庭或个人将其所得用于生态农业的扩大再生产的，应该退回该部分的所得税。此种税收减免增强生态农业主体的市场竞争能力，并鼓励其扩大生态农业的再生产。3生态农业的市场监管法律制度在市场经济条件下，任何行业的商品最终都要进入市场，而且只有在市场竞争中立于不败之地，此类商品的生产经营活动才能持续。生态农产品也不例外。政府在市场竞争中的首要职责自然是保证竞争的自由和平等，保证市场经济的客观规律能够发挥基础性的作用。但是，政府在市场竞争中绝对不能完全放任不管，必要时应当伸出“有形之手”，对市场秩序进行适当的干预和调控。因为，市场经济的历史已经充分证明，市场不是万能的，市场调节也有失灵的时候，甚至市场会对国民经济发展产生较为严重的消极影响。由于农业的天生弱质性和生态农业作为新兴产业的特性，生态农业在参与市场竞争时无疑需要政府“有形之手”的呵护和照顾。这并不违反平等竞争的原则。因为，市场竞争只是经济效益的竞争，而生态农业为了在竞争中取胜自然必须创造可观的经济效益，然而除此之外，它还要担负着创造生态效益和人身效益的重任，所以其生产经营的成本必然因此而提高很多。生态农业在保证其生态效益和人身效益的同时，如果平等地参与其他行业的市场竞争，它天生就处于劣势，即这种竞争在本质上其实是不平等的。所以，生态农业甚至整个农业由于其行业的特殊性，如果在市场竞争中政府对其不加任何特别的保护而任其自生自灭，虽然维护了行业之间的形式平等，却产生了实质上的不公平，其结果对生态农业可能是致命的。因此，我们不能将形式上的平等绝对化。可见，生态农业在市场竞争中需要政府的培育和保护，或者说政府应该对可能削弱生态农业竞争力的不正当行为进行必要的监督和管理[4]。首先，政府应当对生态农产品及相关产品实施有效的价格管理。一方面，对于生态农业的原材料尤其是各类生产资料，如土地、有机肥料等，应该实行价格控制，即规定最高限价，违反价格规定的，应追究其相应的法律责任；另一方面，对于生态农产品，政府应该规定最低保护价，必要时政府有义务按最低保护价收购，以避免生态农业的生产经营者遭受破产风险。其次，政府应当加强对生态农产品产品质量的监管。保证生态农产品的产品质量是维护生态农产品的商品声誉，提升生态农业的行业竞争力的前提。为此，政府应当健全产品质量的检验、监督、举报、处罚等法律制度，不能让少数劣质生态农产品妨碍了生态农业的发展。再次，政府应当坚决打击各种危及生态农业的不正当竞争行为，依法追究行为人的法律责任。最后，政府应当完善生态农业的各种监管制度，包括监管机构及其职责，监管部门惩处违反生态农业法行为的权限和方式等。4生态农业的考核与行业管理法律制度为了增强各级政府发展生态农业的决心和动力，必须将领导干部的生态业绩纳入考核范围，实施绿色GDP核算制度。依据科学发展观的要求，对领导干部的考核不能仅仅针对所辖地区的经济指标，还应该综合考核包括生态环境等其他指标。同样，传统GDP核算体系的最大缺陷，“就在于它没有将经济增长过程中的环境成本纳入其中……所以说GDP指标不是以人为本的衡量指标。绿色GDP指标，是扣除了环境成本后的经济增长指标，它的核心是以人为本。”[5]“在德国已有7个城市开展生态预算制，并开始在欧洲其他国家推行。”[6]在生态农业的发展过程中，政府的经济扶持与监管固然分重要，行业的自我管理和服务也是不可或缺的，如行业协会或者合作社。德国及至欧洲各国一直非常重视发挥民间组织在生态农业中的咨询、产品认证和促进消费的作用。据2002年的资料，德国当时已经有了8个生态农业协会。并且生态协会、有机食品加工业和商业的代表在2002年共同成立了德国生态行业的最高协会“联邦有机食品业协会”（BOELW）。据考察，在德国波登湖地区的农民都是协会会员，“协会的资金由农民按产值的2%上交，协会为农民提供物资、技术、信息和销售服务，年终有利润再返还给农民。当地的蔬菜、水果90%是由农业合作社销售的”[2]。生态农业协会的自我管理不仅能够减轻政府的相关职责，而且可以通过行业自律和服务提高效率的管理和优质的中介服务。因此，我们应该积极推动生态农业协会、合作社等民间行业组织的建立，并在立法上大力完善此类民间行业组织的规章制度，以保证其健康有序地发展，从而更好地为生态农业服务。总而言之，生态农业作为农业的新兴领域，特别需要政府在财政、税收和金融等各个方面提供特别的扶持，也需要政府维护生态农业领域的正当竞争秩序，建立价格保护制度；更需要政府建立生态业绩的考核制度，强化行业管理。没有政府的强有力扶持，生态农业是不可能获得快速和稳定发展的。参考文献：[1]周宇.中国生态农业的崛起与挑战—访著名生态农业学家、中国农业大学校务处处长吴文良[J].绿色中国：综合版，2007（5）：44～47.[2]魏百刚，等.瑞士、德国生态农业[EB/OL].[2003-03-18].[3]周欣.中欧地区生态农业红火[J].新疆农垦科技，2005（1）：54.[4]张晓燕.论我国农业可持续发展的制约因素与发展对策[J].生态经济，2007（5）：91～93.[5]潘岳.加强“绿色控制”促进协调发展.人民论坛，2004（1）：19～20.[6]景观中国.德国的生态环境保护[EB/OL].