环境行政强制执行法律制度研究

环境行政强制执行法律制度研究一、概念的厘定：行政强制与行政强制执行行政强制在当前中国行政法学中是一个最具争议性的概念。起初，中国行政法学理论界大多是将“行政强制”作为定语来使用的，如行政强制执行、行政强制措施等。渐渐地，“行政强制”成了这两个术语的简称，再后来，“行政强制”成为这两个术语的上位概念。在当代中国最具影响力的行政法教材——姜明安主编的《行政法与行政诉讼法》中，则是将行政强制执行、即时强制和行政调查中的强制作为“行政强制”的三个部分来架构的。已经制定并实施的《行政强制法》，将“行政强制”作为“行政强制措施”和“行政强制执行”的上位概念，这在实定法方面使得这一争议性的概念得到了统一。1《行政强制法》第2条规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财务实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”从这个概念来看，行政强制执行是与行政强制措施相对的概念，并且只有两种方式：自行执行和申请人民法院执行。行政强制执行与行政强制措施行政强制执行与行政强制措施虽互有交叉，但明显不同。首先是主体不同，行政强制执行的主体包括人民法院和行政机关;行政强制措施的主体只有行政机关。其次是前提不同，行政强制执行以义务人逾期不履行生效的行政决定的义务为前提;行政强制措施并不一定以当事人负有某项义务为前提。三是性质不同，行政强制执行是一种附属性的具体行政行收稿日期:2000一11一02作者简介:周山，工学士，工程师，环境监理大1杨建顺著：《行政强制法》，中国法制出版社，2011年版。队副大队长，发表论文近1o篇。周山/关于环境行政强制自行执行权工作研究为，如果没有其他生效的行政决定就不会有行政强制执行;行政强制措施则是一种独立的具体行政行为。四是目的不同，行政强制执行的目的在于实现已确定的义务;行政强制措施的目的则在于使当事人的人身或财产保持一定的状态。由此可见，新《大气法》赋予环境保护行政主管部门的是部分行政强制执行权，而非行政强制措施。环境行政强制执行制度，是环境行政机关对不履行环境行政法律、法规规定之义务的企业事业单位或个人采取一定的强制措施迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的法律制度。作为环境执法的一项重要制度，环境行政强制执行在保障环境法律的实施、加强环境建设方面有着非常重要的作用，但由于行政强制制度供给的不足，使得作为行政强制分支的环境行政强制执行制度受到强烈掣肘，尤其在公民的法制意识和环境意识都比较淡薄的情况下，表现出对环境保护的无奈与无力，因此，加强该制度的研究具有非常迫切的现实意义。一、行政强制机制生成的社会基础行政强制机制是世界各国在面临环境资源问题时首选的法律机制，它主要以国家的命令与制裁作为政府介人的基本方式，以相对人的无条件服从作为政府干预目标实现的基本前提，通过对社会个体私益的限制，强行确认各法律关系主体的行为方式和利益格局，是一种以行政权力为主导，以公共利益为基本价值取向的法律调整与控制模式。应当说，早期环境法选择行政强制机制作为其最主要的调整方式原因是多样的，但理论上将法律严格划分为公法与私法的作法，却对上述选择结果的最终形成发挥了举足轻重的作用。正是由于片面地理解和坚持公、私法域的绝对区分，导致各种以私法为基础而形成的法律调整机制无法被环境法引人;还是基于这种绝对主义传统，致使法律部门林立，彼此争权逐利，无法在环保司法实践中形成合力。传统理论之所以将环境资源法纳人公法的范畴并以行政强制机制作为其主要的法律调整方式有其自身的认识论基础。近代环境问题形成的重要成因在于世界在完成近代化的过程中对环境资源的无限需求与环境资源自身有限供给之间存在着矛盾。需求与供给的矛盾必然导致针对环境资源的多重利益主张难以得到满足，而自然功能的多样性又进一步激化了多重利益选择之间的摩擦与冲突。如何对有限的环境资源进行合理分配以协调和平衡其所承载的多元利益需求，成为法律所必须及时面对和回应的问题〔‘〕。此时已完成近代化的法律基本上形成了以刑事法、行政法为代表的公法体系和以民法为代表的私法体系。遗憾的是，由于环境资源自身的社会属性无法与当时以个体权利为形式、个人本位为诉求的民法理念相契合，而其物理属性也无法满足当时的物权制度对物的基本要求，这就使环境资源无法被纳人物权制度乃至民事法律的调整范畴而不得不远离私法的管护。法律对环境资源的调整真空实际上鼓励了社会个体对其无限制的利益需求，而这种利益主张的无序竞争与扩张最终又导致了“公地悲剧”现象的发生。传统的私法已经对此无能为力，为了协调基于环境资源而产生的社会个体利益冲突及其所形成的社会公益损失，必须由政府作为公益的代表对环境资源的使用及分配进行有效的组织和管理，以社会公共利益的实现为导向协调社会、个体利益的冲突川。当政府的社会作用以法律规范的形式得以确认并被普遍践行时，充满行政强制色彩的环境资源法律调整机制便形成了。片面地强调和坚持公、私法域的绝对区分同样贻害法制实践。绝对的公、私法二元论划分是对现实社会关系中价值多元化与利益多元化现象的漠视和反动。它以概念法学的方法将法律归纳为两个相互独立、彼此分割的族群，认为立法、司法和法学研究也应该按照这种部门分工来进行。这种情况可能有助于各部门法自身的内部完善，但它的缺点也是明显的。它在理论研究上造成了各部门法的自我封闭，人为地割断了各部门法之间本来应有的联系和协同，将本应具有开环与闭环功能、有协调与合作整体效应的网络性法律系统变成了山头林立、争权逐利的孤立个体[2]。由于其对不同的法律部门要有各自独立的调整对象、调整方法和逻辑体系的特别强调，致使以行政强制机制为主要调整方法的环境资源法被毫无保留地归入了公法的范畴。这一定性在将环境资源法与私法完全隔绝的同时，也彻底粉碎了将各种以私法理念为基础的调整机制引人环境法的可能。至此，在法制实践中以行政强制机制统辖环境资源法律关系的局面也宜告完成。从行政强制机制的形成过程不难看出，政府对环境资源使用及分配的最初介人并非主动，而是受迫于日趋严峻的环境资源危机不得已而为之的结果。在发挥作用的方式上，此种机制也多处于被动地位，主要以应对突发性和灾难性危机事件为己任。但是长期依赖这种以行政强制为主，以命令制裁为辅，通过彰显政府行为的拘束性和执行性，来达到使行政相对人无条件服从环境保护需要的法律调整机制，其弊端也是十分明显的仁3〕，甚至往往导致矫枉过正结果的发生。二、行政强制机制的缺陷[‘〕首先，行政强制机制在很大程度上是一种不得已而为之的应急举措，它多适用于非正常情势发生的场合。比如，为理顺淮河流域水资源保护管理体制，国家不得已通过(淮河流域水污染防治条例》设立了统辖淮河流域的水资源保护领导小组，并授予其行政权，以行使淮河流域水资源保护的行政管理职能。抛开已有机构，另设临时机构并委以重任，无论如何都不能说是正常现象;更何况，淮河流域是在污染已十分严重的情况下进行的事后立法。由此可见，这种极端措施的适用在对象、条件、范围和程序上有着严格的限制，不可滥用，不能常用[’l。这就注定此种调整机制的实际作用必然也是十分有限的。其次，行政强制机制具有严厉性的特点，它的运作是单向的，完全由政府启动和推进，相对人完全处于从属与被支配的被动地位。这个机制的运行主要是靠政府的绝对权威与相对人的无条件服从来实现，因此就本质而言，其作用效果是以对社会个体利益的限制和剥夺为基础和前提的，这就注定会使此种调整机制缺乏广泛存在和长期推行的群众基础和社会认同感。再次，行政强制机制产生于环境资源法形成与确立的早期，不断恶化和迅速紧迫的环境污染和资源破坏是催生这一机制产生的重要原因，所以，行政强制机制从产生之初就以应对紧急状态和突发事件为己任。在某种程度上，可以认为行政强制机制是对突发或严重的污染破坏事故的“休克疗法”，因为其制度功能和实际效果已向我们表明，该机制的主要着眼点在于“治标”而非“固本”。因此要寻求“标本兼治”的治理良策，必以首先找到与行政强制机制相配伍的补充机制为前提。最后，行政强制措施作为政府采取的补救因社会发展失误而导致的大自然报复恶果的应急性行为，往往基于事态的紧急性和所面对问题的迫切性，而无暇预先进行经济效益的衡量与比较，只是通过单方面无条件的命令与制裁措施尽可能迅速地控制事态的进一步发展，并取得相对明显的社会效果。这就决定了行政强制机制的启动与实施在大多数情况下都是不计成本的，往往表现出不经济的一面。这种结果反过来又会使环境法律实施的积极效果大打折扣。由此可见，完全依赖于行政强制机制来建构环境资源法律的设想和作法，无论是在理论上还是在实践中效果都不甚理想。当前，化解这一困局的唯一可行路径就是重新认识和评价行政强制机制的地位和作用，谋求环境资源领域法律调控机制多元化局面的早日形成。三、克服行政强制机制弊端的对策实现环境法制调整机制的多元化和现代化在客观上需要两个条件:首先，需要在现实生活中寻找到足以有效替代该机制发挥作用的新的法律调整手段;其次，需要为变换新的调整手段寻找到足以令人信服的理论根据。当前，成就这两项任务的现实基础已经具备。前者体现为以市场化价值取向为依归的调整机制的出现;而后者则反映在对公、私法逐渐走向融合这一发展趋势的认同和遵循。以诺贝尔经济学奖得主科斯为代表的环境产权学派认为，环境危机的产生从根本上说是由于人们对环境资源的产权界定不明确或界定不恰当造成的，因此仅仅通过强化行政管制的方法来消除社会成本或收益与私人成本或收益之间的差异，尚不足以救治环境危机产生的全部诱因。只有准确界定并充分保护产权，运用市场调整机制的作用才能使资源的配置达到最优化。依据上述认识，目前环境法制建设的当务之急就是要尽快摒弃一元化的调整机制，着力引进体现市场化价值取向的制度设计。例如，在环境污染治理方面应重新评价排污收费、超标罚款制度与排污权交易制度的各自功用，使主要依靠市场力量配置资源的后者成为常态的调整机制。如果说市场化调整机制的出现为我们提供的是一种可用的制度选择的话，那么公、私法于上世纪初叶所体现出的融合趋势则为我们采行新的调整机制扫除了理论障碍。在公、私法融合的时代背景下，环境法与私法关系的拉近乃至相互渗透在客观上创造出了一种奇异的现象，它将原来处于公法与私法分野之间的空白地带，引人了法律的观察视野。完成演化后的环境法与作为私法核心的民法在调整范围上出现了交叉，在制度设计上部分地实现了兼容，这就为重新整合两者的制度体系，将私法的理念和调控机制引人环境法中以置换其对行政强制机制的过分依赖创造了条件。因此，对于作为一个部门法而存在的环境法而言，要想尽快走出因片面依赖行政强制机制而带来的落伍和僵化，接受并拥抱公、私法日益走向融合的事实已成为其未来必然的选择。2二、国外环境行政强制执行制度研究现状从世界范围来看，现代行政强制执行制度可分为德奥模式和美法模式。德奥模式以联邦德国和奥地利为代表。它的基本特点是，认为行政命令权包含行政强制执行权，因而行政强制执行权应由行政机关行使，立法上表现为以行政机关自行执行为一般原则(由一般法予以规定)、以司法执行为例外(由特别法规定)。在环境行政领域，行政强制执行权同样由环境行政机关自行行使，执行方法一般分为代执行、强制金和直接强制。法律还规定，环境行政机关可以请求其他行政机关实施执行之援助。美法模式以美国和法国为代表。由于美国和法国的政治制度建立在分权和制衡的原则基础上，因此原则上不承认行政机关拥有行政强制执行权，立法上表现为以司法执行为一般原则、以行政执行为例外。英美法系国家一般采取这种模式。美国的环境行政机关对其行政命令所课义务的强制执行原则上以诉讼的形式由司法程序保障实现，具体分为民事诉讼和刑事诉讼两种形式。无论是哪一种诉讼形式，义务人虽然在形式上处于被告地位，但诉讼中可以对环境行政机关所作行政命令的