矿山二次资源综合利用政策法规问题探讨

矿山二次资源综合利用政策法规问题探讨张德明乔繁盛王荃（中国矿业联合会矿山环境保护与治理工作委员会，北京，100037）矿产资源是社会经济建设的物质基础，但矿产资源开发也会对环境带来负面影响。矿产资源开发和生产过程中发生的可被再次利用的资源统称为矿山二次资源，它包括二次矿产资源（如各类尾矿、废石、废渣）、二次水和气资源（如矿坑水、工艺废水、废气）、二次土地资源（如压占、扰动和破坏的土地）、二次生态环境资源等。矿山二次资源中最为重要的是矿山尾矿、废石等二次矿产资源。它们不仅造成了资源浪费，并破坏、压占土地，污染生态环境，甚至引发各种地质灾害。因此，从根本上治理矿山环境的重要环节，是开展二次矿产资源的综合利用。本文以二次矿产资源为重点，探讨我国矿产资源及矿山二次资源综合利用的有关政策法规问题。一、我国矿产资源与二次矿产资源利用现状我国是资源大国，又是一个人均资源严重缺乏的国家。我国矿产资源丰富，且多为共伴生综合矿产。但我国矿产资源总回收率只有30%，共伴生资源综合利用率不到20%。全国开展综合利用的国有矿山不足其总数的10%，大量有用资源进入尾矿、废石中，使其成为可进一步综合利用的二次矿产资源。截止2000年底，全国共有各类矿山企业153063个。据不完全统计，1949~2000年底，全国各类矿山产出各类矿废石162.3亿t，其中煤矸石35.6亿t，铁矿废石94亿t，有色金属矿废石25亿t，金矿废石4.6亿t，化工矿废石3亿t。全国矿山累计堆存尾矿50亿t，并以每年排放3亿多t的速度增长。其中铁矿尾矿26亿t，有色金属矿尾矿21亿t，金矿尾矿2.7亿t，化工矿尾矿0.3亿t。此外，全国堆存粉煤灰12亿t。二、我国二次矿产资源综合利用存在的问题1全国矿山尾矿、废石等二次矿产资源情况，尤其是资源种类、数量、性质、有价组份含量、理化特性不清，利用途径不明，无法为其开发利用提供决策依据。22．目前大多数矿山企业技术队伍力量薄弱，科研条件差，经济状况欠佳，生产工艺、设备落后，无能力从事这项工作。同时，又出于狭隘本位主义，禁止外来投资者和专利新技术进入开发利用。33．除煤矸石、粉煤灰的综合利用外，仅少数矿山对尾矿、废石中有用金属和矿物进行二次回收，而对尾矿、废石的整体综合利用尚缺乏重视。44．法制建设不完善，缺乏硬性的法律约束，矿山企业对资源综合利用的积极性不高。55．缺少人力和资金的投入，缺乏稳定的市场，尾矿、废石综合利用的许多研究成果难以推广应用。66．产品单调档次低，生产技术水平低，不能规模经营，经济效益差，缺乏竞争力。三、我国矿产资源和矿山二次资源综合利用立法和执法中存在的问题我国涉及资源综合利用的政策，在《矿产资源法》、《环境保护法》中都有原则性规定，同时还制定了一系列具体政策、部门规章、规定和行政法规。有关省（市、区）根据各地的具体情况，也制定了一些地方性法规。但是，我国目前对资源综合利用的政策和立法取向与国外尚有很大不同，表现为不是主要以较严格、强制性的法律法规来进行管理，而更多的是依靠鼓励性政策来调动企业开展资源综合利用的积极性。因此，尽管这一系列鼓励性政策对资源综合利用的开展起了一定推动作用，但由于缺乏完善的法制管理体系和严格的强制性法律法规和政策措施，我国资源消耗高、综合利用率低、资源浪费和环境污染问题仍较为严重。同时，随着市场经济的建立，现有资源综合利用的立法在一些方面已不适应发展的需要，在执法中也存在大量认识、技术、管理和执法不力等方面的问题。1．立法中存在的问题1（1）我国资源综合利用政策与法规多分散于国务院各部门单独或联合颁发的规章或规范性文件中，由于“政出多门”，政策与法规建设缺乏系统性、协调性，有些甚至相互矛盾、相互制约。2（2）现有的政策法规性文件，多以“通知”、“意见”、“要点”、“办法”等形式下达，立法规格层次低，在一定程度上影响了资源综合利用立法的权威性、稳定性和强制性。3（3）单行性法规多，具有可操作性法规少。对于资源综合利用这一广泛领域来说，目前我国还没有一个独立的综合性基本法，以及各主要方面的单行法和针对具体问题制定的法规规章等完整的立法体系。靠单行性政策法规难以规范其中的各种问题和协调各方面的关系。4（4）现行的资源综合利用立法虽然有一些管理制度和措施，但与国外相比，由于其缺乏强制性责任规定和制裁手段，难以保证政府法规的有效实施。5（5）许多法规措施是七、八十年代计划经济体制下确定的，如减免产品税、国营企业调节税、增值税、所得税、批发环节营业税等优惠措施，由于税制改革而大受影响，甚至有些减免税的规定已无法实现。又如价格管理体制的改革，使得综合利用产品可由企业自行定价的优惠已无惠可言。6（6）现行立法中一些内容及规定存在许多不完善、不合理之处，不利于企业开展综合利用工作。7A．关于“谁投资，谁受益”的原则。过多强调投资者的经济利益，但对二次资源综合利用来说，除经济效益外，还存在着重要的社会和环境效益。如果只提倡“谁投资，谁受益”，那么许多不赚钱或少赚钱，但对社会、环境有益的综合利用项目就无人去开发投资。8B．现行立法规定：“享受优惠政策的范围，按照《资源综合利用目录》执行。即综合利用产品需经申请、审查、认定是否符合适用享受优惠政策的种类和范围的《综合利用产品目录》单内容。这种只认产品，不认该产品所用原料的规定是不科学、不合理的。9C．现行立法中把可享受经济优惠的综合利用产品界定为“设计规定外产品”，而且必须是“以废弃物为主要原料”生产的产品。这种规定显然是不合理的，不利于推行无废或少废的清洁生产和发展循环经济。D．现行政策法规没有区分经济效益、环境和社会效益大小，对减免税期限采取一刀切的办法，显然不利于鼓励从事那些获利较小而环境和社会效益显著的综合利用项目的开发，也不利于鼓励跨单位、跨行业的综合利用，以及企业外的综合利用投资，不利于资源综合利用的社会化、市场化和产业化发展。2.执法中存在的问题10（1）我国《矿产资源法》和《关于进一步开展资源综合利用的意见》中对共伴生矿产综合利用在勘探、评价、设计、开采、加工阶段都有明确规定，明确规定共伴生资源必须同时开采和回收利用的政策。但实际情况是，在采矿权人取得开采证的审批过程中，并未按规定办理，大多数矿山申请采矿报告中没有这方面内容，即使有也并不准备执行。有的矿山将大量有价的尾矿用于井下充填，使其永远失去了再利用的可能性。加之管理不善，病危尾矿库很多，很容易引发地质灾害和造成资源浪费。11（2）现行法规积极鼓励煤矸石和粉煤灰的综合利用，明确规定禁止生产和使用粘土砖。但是，许多地方和部门为了自己的经济利益，不仅不执行这些规定，反而压制煤矸石和粉煤灰砖的生产与销售，致使其经营难以为继。12（3）现行法律规定：“企业对其生产过程中产生的废物应积极开展综合利用，不具备利用条件的，应支持其他单位开展综合利用。”并规定了：“谁投资，谁受益”的政策。但在实际操作中，矿山企业的本位主义和地方上的各种过重税费，严重阻碍了投资者的积极性。13（4）现行立法规定：利用煤矸石发电，电力部门都应允许并网，免交上网配套费，以及电价、调峰等方面给予优惠。但由于地方保护主义及经济利益的驱使，不允许矿山企业利用煤矸石发电的电厂上网，只能矿山自用，严重挫伤了矿山综合利用的积极性。四、矿山二次资源综合利用法规建设内容中几个问题的探讨根据目前我国矿山二次资源综合利用过程中存在或经常发生的一些情况，探讨在法规建设内容中的几个重要问题。1．矿山二次资源概念的界定根据《关于进一步开展资源综合利用的意见》中对资源综合利用的界定范围，我国可综合利用的资源由三部分组成，即共伴生矿产资源、二次资源和再生资源。其中，二次资源中的重要部分就是矿山二次资源。它又包括二次矿产资源、二次水和气资源、二次土地资源、二次生态环境资源等。但是，在现有政策法规文件中，对这些可二次利用的资源仍称为“三废”、“固体废弃物”、“废弃土地”等，只强调了“废”的概念，忽视了其“资源性”概念。建议在今后法规文件中使用“矿山二次资源”这一概念，赋予其法律意义和“资源”的地位。2．矿山二次资源所有权的界定矿山二次资源的所有权问题在现行法规中没有明确的界定，致使实际工作中出现了许多矛盾。如河南、辽宁一些地方为开采尾矿资源、争夺矿山外排处理水和复垦后土地的使用而引发的种种纠纷，都是因二次资源权属不明确而造成的。为此，河南洛阳市地矿局于2000年经市人大常委会通过和河南省人大常委会批准，规定“尾矿资源属国家所有，开采利用尾矿资源必须依法申请，经批准取得采矿权，并办理登记。”同时还制定了相应的管理、保护和开发利用尾矿资源的办法和奖惩措施，从而极大地促进和规范了矿山二次资源的开发利用和管理。我们认为矿山二次矿产资源的所有权应归国家拥有。3．矿山二次资源管理权的界定我国《矿山资源法》和《环境保护法》对暂时还不能综合利用的矿产以及含有有用组分的尾矿、废石等二次矿产资源的管理与保护，规定正在生产的矿山企业负有明确的责任，以防止其损失破坏。但对于已闭坑的老矿山堆存的尾矿和废石，则没有明确的规定，现基本上处于无人管理状况，不少尾矿库已成为病库或险库，潜伏着极大隐患。因此，应对已闭坑矿山尾矿和废石的管理做出明确的法律规定。4．矿山二次资源使用权的界定我国《矿产资源法》等现行法规中，仅规定矿山企业应对其产生的尾矿或废石负有贮存、保护和管理，以及防治污染与危害的责任和义务，而对二次矿产资源的使用权没有明确的规定。因此，现行矿山企业没有也不应该自然拥有二次矿产资源的使用权。我们认为,一旦法定二次矿产资源的所有权归国家拥有。任何企业，包括矿山企业，要开发利用二次矿产资源，都应依法申办使用权手续。如同某单位或个人申请对已闭坑矿山尾矿的使用权一样，需履行一种手续。但对于矿山企业，法规应明确其有优先获得本矿山二次矿产资源综合利用使用权的权利。5．矿山二次资源综合利用的经济优惠政策如果法定矿山二次资源作为一种国家所有的资源，任何使用者在获得使用权后，理应有义务缴纳资源补偿费。同时，国家也应对于从事二次资源综合利用的企业给予减免所得税、资源税，甚至减收资源补偿费的经济优惠政策。对于重大的二次矿产资源综合利用项目国家应给予适当贷款，甚至进行补助或投资贴息。五、矿山二次资源综合用的政策建议1．加强矿山二次资源综合利用的法制建设加强矿山二次资源综合利用法制建设的前提是，必须首先建立一个成龙配套、相互配合、相互补充、完整协调、独立完善的资源综合利用立法体系。它应当包括：（1）在《矿产资源法》中修改、补充、完善二次资源综合利用的有关条款。1（2）制定《国家资源综合利用基本法》，作为资源综合利用的牵头法律。它可以确定资源综合利用的基本原则、管理范围、基本制度、主要措施等，为资源综合利用及其立法提供基本依据。2（3）制定、修改、完善资源综合利用各主要方面的单行法规，包括共伴生矿产资源、二次资源和再生资源综合利用的单行法。（4）制定、修改针对具体问题的政府规章、地方或部门的配套法规或规章。2．矿山二次资源综合利用的立法建设制定矿山二次资源综合利用单行法规和建立资源管理体系。主要内容应包括：1（1）确定矿山二次资源的资源范围、属性、管理体系、管理权与使用权。明确矿山二次资源应属国家所有。（2）明确规定各级政府、矿产资源主管部门、矿山企业及投资者对矿山二次资源综合利用诸方面的职责、权利和义务；确定现有矿山企业对矿山二次资源应负有的保存和管理义务；确定已闭坑矿山的二次矿产资源由地方矿管部门负责保护与管理。2规定矿山二次资源开发实体的责权利关系。对矿山二次资源的开发利用，任何单位和个人均需依法申请获得使用权；现有矿山企业应享有优先获得本矿区内矿山二次资源使用的权利；新建矿山企业可按“三同时”原则，在申请取得采矿权的同时申请获取对矿山二次资源的使用权。（4）确定矿山二次资源综合利用的投资政策、技术政策、管理政策、税收政策、经济政策和奖惩政策等。（5）确定矿山二次资源开发利用的安全要求、管理措施和环境责任。3．加强矿山二次资源管理制度的建设3（1）制定《矿山二次资源综合利用与治理管理规定》，确