城市环境空间规划管控体系的构建-以广州市为例

第42卷　第3期2016年6月环境保护科学　EnvironmentalProtectionScienceVol.42　No.3Jun.2016,19~23　　当前城市发展与资源环境区域性、格局性矛盾突出，生态空间保护与城市规划建设、土地开发之间相互制约，亟待从城市空间规划层面来解决。近年来，城市规划领域已日益重视生态环[1]境空间的管控，如城市总体规划中通过划定“三区四线”、城市基本生态控制线等手段来加强生态环境空间对城市发展的约束性。城市环境空间规划管控则要通过识别城市环境系统的结构、过程和功能特征，建立城市环境空间管控和引导体系，从而以生态环境保护角度来优化城市发展格局和空间形态。但目前城市环境空间管控体系[2]建设相对较滞后，由于法律地位、发展历史等多种原因，城市环境空间规划管控在手段和效力上存在明显的不足。[3]近年环保部大力推进城市环境总体规划试点，环境规划在空间格局管控上有了一些突破性发展。各地通过探索划定生态保护红线和环[2][4-6]境功能区划，针对划定的环境功能区进一步细化收稿日期：2016-02-11基金项目：广东省自然科学基金（2015A030313815）；广州市环境保护局项目资助作者简介：俞龙生（1984-），男，硕士、高级工程师。研究方向：生态环境规划。通信作者：于　雷（1982-），男，硕士、副研究员。研究方向：城市环境规划与管理。Email：[e-mail]　　摘要：通过叙述国内环境空间规划体系发展历程，总结国内在开展城市环境空间管控方面的主要做法和经验，以广州市为研究案例提出在城市尺度建立环境空间规划管控体系的总体架构和技术思路，为城市环境规划和空间规划管理提供参考。　　关键词:环境空间规划；环境功能区划；生态保护红线；管控体系　　中图分类号：X321文献标志码：A　DOI:10.16803/j.cnki.issn.1004-6216.2016.03.004ConstructionofUrbanEnvironmentalSpatialPlanningandManagementSystem——TakingGuangzhouCityAsanExample121YuLongsheng,YuLei,LiZhiqin(1.KeyLaboratoryofEnvironmentalPlanningandSimulationofGuangzhouCity,GuangzhouResearchInstituteofEnvironmentalProtection,Guangzhou510620,China;2.ChineseAcademyforEnvironmentalPlanning,MEP,Beijing100012,China)Abstract:Inthispaper,domesticresearchprogressoftheenvironmentalspacemanagementsystemwasreviewed,andthe　　practicesandexperiencesinurbanenvironmentspaceplanningandmanagementweresummarized.GuangzhouCitywastakenasacaseforstudy.Itwasproposedthattheoverallframeworkandtechnicalthoughtsoftheenvironmentalspatialplanningandmanagementsystemshouldbeconstructedinacityscale,providingareferenceforurbanenvironmentplanningandspatialplanningmanagement.　　Keywords:EnvironmentalSpatialPlanning;EnvironmentalFunctionZoning;EcologicalProtectionRedLine;ManagementandControlSystem　　CLCnumber:X321城市环境空间规划管控体系的构建121俞龙生，于　雷，李志琴（1.广州市环境保护科学研究院广州市环境规划模拟重点实验室，广东　广州　510620；2.环境保护部环境规划院，北京　100012）——以广州市为例环境空间管控的策略和操作机制，积极探索环境规划参与的多规合一，使得环境空间规划在城市空间规划体系中有了一席之地。文章通过回顾[3]城市环境空间管理体系的发展历程，以广州市为研究案例提出构建城市环境空间规划管控体系的思路和方法，以期为城市尺度上实施环境空间规划管控提供参考。1　环境空间规划发展历程与问题1.1　环境空间规划管控的发展党的“十八大”以来，国家从推进生态文明建设的顶层设计出发，提出建立主体功能区引导城镇空间布局，建立国土空间安全格局。环境空间规划管控的主要内容包括制定主体功能区环保政策、环境功能区划、生态功能区划以及生态保护红线划定等。近年来，随着生态保护红线理念的提出，环境空间规划地位不断提升，逐步将[3]空间管制理念从空间约束向管理制度拓展，强调区域保护和分级管理的差异化管控策略。[4]2005年广东省首次提出红线调控战略，划定了[1]严格控制区并强化生态敏感区和脆弱区域的保护，实施严格保护和禁止开发，规范严格控制区的开发建设管理，目前实施效果良好。2015年环保部印发《国家生态保护红线划定技术指南》，成为首个生态保护红线划定的纲领性技术指导文件。江苏省制定《江苏省生态红线区域保护规划》，划定生态红线区面积达到20％。天津市发布生态用地保护红线，划定6大类型的生态用地保护范围包括红线区和黄线区，同时制定相关配套政策文件。随着各地在城市环境总体规划、生态保护红线划定等工作开展，正在逐步形成“生态保护红线、环境质量底线、环境承载上限”的空间管制格局。[5]在环境空间管控体系构建上，各地进行了一些有益的探索。如海南通过划分综合环境功能区，制订各功能区的环境保护目标和环境管理对策，提出各功能区的社会经济发展方向和要求。深圳市率先建立基本生态控制线制度，将占全市陆地面积50%的土地划为基本生态控制线，随后各地城市相继开展生态控制线的划定，在强化城市环境空间的科学布局上起到了一定的作用。武汉市提出生态底线区和生态发展区两个层次的生态控制线管理体系；江苏省制定生态保护红线分级分类管控政策；深圳大鹏新区提出生态保护分区管理模式。上海市通过制定基本生态网络规[6]划实施基础生态空间、郊野生态空间、中心城周边地区生态系统、集中城市化地区绿化空间系统4个层面的空间管控，维护生态底线。总体来说，各地结合地方实际开展了环境空间管理策略的探讨研究和取得一定的实践经验，但目前构建环境空间管控体系方面尚未形成统一的理论体系和操作模式。[3]1.2　存在的问题近年来环境空间规划管控理论和实践方面已取得一些成果，但目前还存在一些问题，城市环境空间规划管控体系发展还有一系列难题有待破解。1.2.1　环境空间规划与城市空间规划系统融合有待加强　在环境规划领域，由于法律地位不高、发展历史较短等原因，与城市总体规划、土地利用总体规划相比，环境空间规划管控在空间管制手段和效力上存在明显的不足。同时由于环境[3]规划的理论体系和技术方法相对滞后，环境规划的空间管制仍然处于城市规划体系的边缘地带，未深度参与到城市空间规划体系中。1.2.2　环境空间管理的理论体系建设不足　目前城市环境空间管控体系的大多集中在对城市生态空间的保护，对环境质量和环境承载力等方面[7]关注仍较缺乏。如各地通过划定城市基本生态控制线、生态保护红线等对城市生态用地进行空间管制，目前生态保护红线划分体系也以生态功能[8]红线为主，在环境质量基线和环境容量上限等方[9]面还没有形成统一的概念框架和技术体系，环保[5]部门虽然制定了大气、水、噪声等要素的环境质量等级区划，但目前还没有针对环境质量和环境容量提出清晰、统一的空间管控政策体系。1.2.3　环境空间综合管理手段仍较缺乏　目前环环境保护科学　第42卷20境空间管控的基础仍较薄弱，城市资源环境空间上主要以主体功能区来统筹人口、经济、国土利用和城镇化布局，城市环境空间规划仍以环境[7]空气功能区划、水环境功能区划、饮用水源保护区、自然保护区等专项区划的实施为主，由于政策系统性不足、管理要求不明确、范围边界不明确等原因，仍难以全面落实到城市总体规划等空间规划系统中。总体来说对资源环境的空间布局仍缺乏有效综合协调管理措施。2　城市环境空间管控体系构建2.1　广州市环境空间管控现状广州市作为国家中心城市，近30年来城市化进程总体较快，城市迅速扩张造成空间形态变化剧烈，生态空间不断蚕食导致城乡景观破碎和城市环境问题也日趋显现。虽然广州市出台一系列城市生态环境空间的管控措施，但随着城市化开发的提速，生态环境空间的规划控制难以为继，特别是新区城市化开发过程中生态环境管控机制仍不健全，分级保护机制有待优化，自然生态格局日益破碎化，生态服务功能日益下降。由此广州市在构建生态环境空间管控体系方面的需求也显得尤为迫切。在环境空间规划方面，广州市在全国最先提出编制《广州市环境保护总体规划（1996~2010）》，提出北优、南拓的城市空间布局优化策略和完善生态环境功能区等较为超前的规划理念，对一段时期内城市发展与环境保护产生明显影响。在历版的城市总体规划中也逐步加强生态环境空间保护的思路和手段，通过划定基本生态控制线和环境功能区划，强化生态环境保护对城市空间布局的引导。在环境规划管理实践中，积极推进城市噪声、水环境和空气环境功能区划的实施和管理，加强专项环境功能区划在优化调控城市建设开发中的地位和作用，如通过划定流溪河、增江等饮用水源保护区，有效保护了沿岸一定范围内的生态空间，通过实施分级控制的管理方式，强化了饮用水源地安全保障。2012年广州市被列入国家第一批城市环境总体规划编制试点城市，大力推进以建立生态保护红线和环境空间管控体系为重点的环境总体规划，首次将环境空间管控措施落实到城市规划地块单元中，对于城市环境空间规划参与城市空间规划体系具有推动作用，也对本轮的城市总体规划产生了积极影响。2.2　广州市环境空间管控体系构建2.2.1　总体思路　城市环境空间管控体系是通过大气、水、生态、土壤等环境要素具有约束力的空间管控体系的架构，对各类环境空间管控区实施分级管控，将现有环境管理领域的制度、措施和手段落实到环境空间管控体系框架内，搭建空间上的科学化、差异化和精细化的环境管理的基础平台。从实施和管理层面，建立基于管控区的空间管控体系，实现环境空间管控区环境管理对策的“落地”。对于不同类型的区域实行不同形式的空间分区体系，对于自然生态保护区划定生态保护红线，对于城镇地区划定环境质量红线，对于产业开发区域划定环境承载力上限，形成“资源底线、质量基线、承载上限”的空间管理体系。对于不同级别的环境空间区域则以生态重要性程度、人口密度、产业开发程度等定量指标来确定环境空间管控的水平，提出分类分级的环境管理政策。2.2.2　构建内容　广州市环境空间管控体系的构建内容主要包括：①要构建环境空间管控区与要素管理的衔接体系。针对目前各类专项环境要素区划综合统筹不足，宏观指导作用没有得到充分发挥的现状，借鉴国土资源、水资源综合管理和城市规划管理等相关领域经验，从水环境、大气环境、生态等专项环境管理特点和控制重点，完善环境空间管控区与专项环境要素区划的协调[2,5]性，提出基于环境功能区的空间管控策略。②构建环境空间管理技术体系。从系统性科学、空间规划战略、环境管理等多方面吸取经验，构建统一融合的技术基础支撑，建立共享互通的技术方法体系，形成既符合环境空间管理需要又具第3期21俞龙生　等：城市环境空间规划管控体系的构建——以广州市为例有创新性的综合管理技术方法体系。参考城市规划、土地管理等领域经验建立环境空间管控区的区划划分技术、区划管理技术、评估考核技术以及功能区目标管理技术。