3.国家行政机关公文(一)

第二章国家行政机关公文（一）国务院2000年8月24日发布、2001年1月1日实施的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》），中共中央办公厅1996年5月3日发布的《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称《条例》），国家质量技术监督局1997年12月27日发布的《国家行政机关公文格式》（以下简称《格式》），对公文的内容、形式、效用等等作出了明确的界说和规定。这两个法规性文件和一个国家标准，是各级党政机关必须依循的公文处理准则，企事业单位和人民团体制发正式公文时亦应参照执行。本章对公文基础知识的介绍，主要以《办法》、《条例》、《格式》为依据。第一节公文的格式和行文规则学习提示一、识记以下内容1.公文的主要特点。2.公文按行文方向的分类及各类代表性文种。3.行政机关公文的种类及其名称。4.中国共产党的机关公文的种类及其名称。5.识记行政公文的格式项目。6.党政公文文种的适用范围。7.党政公文中各自特有的文种。二、熟悉以下内容1.公文涵义（广义公文与狭义公文）。2.公文的几种重要分类。3.公文的作用。4.熟悉行政公文格式项目的标注位置及要求。5.公文文种规范。6.公文行文规范。7.公文语言规范。三、了解以下内容1.与公文相关的概念。2.《办法》对行政公文的定义。3.《条例》对中国共产党机关公文的定义。4.了解三种特定公文格式；了解党政公文格式的区别。5.公文规范的意义。6.公文其他规范。一、公文的含义（一）公文的广义和狭义公文有广义与狭义之分。广义的公文即公务文书，指的是党政机关、社会团体、企事业单位等社会合法组织在处理公务时形成和使用的各类文书。狭义的公文亦称法定公文，主要指《条例》和《办法》颁定的18种党政公文。有关法规与部门规章规定的专用公文（如国书、照会、作战命令等），也是法定公文，但因其具有极强的专业性而并不通用，在此基本不予论及。在本书中，我们所采用的是狭义的公文概念。对于这一公文概念的含义，以《条例》和《办法》的表述为准。《条例》第二条规定：“党的机关的公文，是党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书，是传达贯彻党的路线、方针、政策，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况的工具。”《办法》第二条规定：“行政机关的公文（包括电报，下同），是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。”鉴于行政机关公文有更广泛的适用性，本书有关章节在阐述党政机关共有的公文时，主要依照《办法》的有关规定，若《条例》有不同的说法，则据以补充说明。（二）近义概念的辨析与公文相关的概念主要有：文书、公务文书、文件。在日常用语中，这几个概念常与公文相互混用，不利于准确理解和正确运用公文，所以应予辨析、区分。文书：人们有时将它等同于应用文中处理具体事务的“实用文书”，有的又将它视为“公务文书”的同义语。本书不采用这些不严谨的说法。我们认为，从文章学、写作学的角度来说，文书即应用文，它是社会组织和个人在社会活动中为一定目的而形成并使用的具有直接实用价值和特定体式的文本。文书的范围很广，按写作主体和具体功用划分，包括公务文书和私人文书两大类。公务文书：它指的是社会合法组织在公务活动中形成和使用的应用文，是文书的重要组成部分。公务文书包括公文和其他机关应用文（如规章文书、会议文书以及计划、总结、简报、调查报告、启事等事务文书）。实际上，它就是广义的公文，亦即公务应用文的概念。简言之，文书、公务文书与公文之间的关系是种属关系，公务文书是文书的一个种类，而公文则是公务文书的一个种类。文件：文件也有广义和狭义，广义的文件实质上就是公务文书的别称。狭义的文件则等同于狭义的公文。二、公文的特点关于公文的特点，公文学界尚无统一的说法，但纵观各家之言，虽角度各异、概括度不一、措辞纷纭，实则并无根本冲突，在此综合各家之说，并力求简要，将其概括为四大特点。（一）法定性公文的法定性主要体现为三方面：一是作者的法定性公文的作者必须是依照法律和有关规定及一定的组织程序成立并具有法定职权的社会合法组织—党政机关、企事业单位、社会团体。非社会合法组织或个人无权制发公文。公文作者的法定性受到国家法律的保护，《中华人民共和国刑法》第二百八十条规定：伪造、变造、买卖或者盗窃、抢夺、毁灭国家机关的公文，“处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑”。二是公文效用的法定性社会合法组织均拥有法定的职能和权限范围，在此职权范围内制发的公文，其效用具有同该组织职权相一致的法定性。这种法定性具体体现为权威性，即公文在法定的时间、空间范围对于受文对象具有强制力和约束力—强制阅读、强制办理或强制答复等执行效力。受文对象如果不接受其强制和约束，就可能是失职、渎职甚或违纪、违法，将受到一定的处治。这种法定性同时也规定了公文不能越权制发，越权行文是无效行文，甚或是违纪或非法行文。三是公文制发程序的法定性公文的制发与行文必须履行法定程序才能生效，比如：依据《办法》、《条例》等法规性文件的规定，一般公文须经审核、签发、用印等程序；联合行文须履行会签手续；法规性公文（如条例、规定）和重要的指挥指导性公文（如决议、决定），均应按法定程序经有关会议通过。（二）工具性凡是应用文都具有工具性，因为它们都是应实践活动的需要而产生，对实践活动的进行发挥实际效用的文本，这种“应实而生，生而实用”的属性，正是应用文的工具性或实用性特点。公文是应用文的一种，当然具有此一特点。需要注意的是，不宜泛义地理解公文的工具性，公文是“进行公务活动的工具”，是应公务活动的需要和进行而产生并发挥实际效用的应用文，其用途仅限于公务活动，因此，公文的工具性是一种特殊的公务工具性。这是公文在功能属性，亦即用途方面的特点。公文的用途就是充当诸如发布政令法规、传达方针政策、指挥指导工作、报请批答事项、商洽联系事务、总结交流经验等等公务活动的工具。（三）规范性规范性既是公文的内容特点，也是其形式特点。1.从内容方面看，它指的是：公文的内容必须符合党和国家的法律、法规、方针、政策及有关规定。2.从形式方面看，它指的是：公文的格式、行文程序等均须遵循《条例》、《办法》、《格式》的统一规定和要求，不能轻易更动和突破。一般文章在形式（体裁、格式等）上也有一定之规，但与公文相比，却是比较灵活、多样的，而公文形式的规范性要求则达到了模式化程度——《办法》明确规定，国家行政机关公文体裁（文种）为13种；《条例》规定党的系统的公文文种为14种。各种社会组织行文，原则上不能超出这些文种而自制新的文种。《办法》和《条例》还规定了公文的格式，《办法》规定有16项格式，《条例》规定有17项格式，《格式》分别确定了它们在文面上的区域和大小。这些特定格式，是公文规范化的重要标志。公文写作采用规范的形式，旨在维护公文的严肃性，保证公文的准确、完整、统一，从而行之有序、行之有效。（四）时效性公文活动是处于一定时段或时期内的事件过程，因而处理实际工作的公文的效用必受到一定的时间限制，具有突出的时效性。也就是说，公文的效用受公文的生效时间、执行时间的制约。具体而言，公文的时效性主要体现在三个方面：一是时代性，公文的作者和公文的制作应紧密联系社会现实和形势发展，顺应时代变化，契合时代要求。二是及时性，公文要写得及时，发得及时，办得及时，拖延则难以发挥应有作用甚而贻误工作。三是时限性，即作用时间的有限性，公文只在一定的时间内具有直接效用，在此之前或之后都没有直接效用。如国务院2000年8月24日发布的新《办法》，其施行时间是2001年1月1日，在这个实施时间之前，新《办法》没有直接效用，而从新《办法》实施之日起，原来的旧《办法》（国务院办公厅1993年11月21日发布，1994年1月1日施行）废止，完全失去效力。三、公文的作用概括而言，公文的作用就是处理公务。主要有以下几个方面的作用。（一）指挥和指导作用指挥和指导作用是下行公文的基本作用，这一作用主要体现为：传达和发布党和政府的路线、方针、政策，上级组织的指示、部署，本级组织的决策、安排，从而实现发文者对所管辖系统的控制和管理。指挥作用和指导作用是有区别的，在此不作细分，仅述其一般情况：上级机关、组织对下级机关、组织所发公文起指挥作用，上级机关、组织各部门向下级机关、组织的相关业务部门所发公文起指导作用。（二）规范行为作用这是规范性公文的基本作用，如条例、规定以及诸多法律、法规，都是用于规范社会组织的工作、活动以及相关人员的行为的公文，一经制定和颁行，就对所涉对象的活动、言行具有强制性的约束力和规范作用。另外，指挥指导性公文（如命令、指示、决定、通告、通知等）往往也要对有关社会组织和人员提出应遵循的准则，对其某方面的工作、活动、行为起着准绳和规范作用，如中共中央办公厅和国务院办公厅联合制发的《关于严禁党政机关到风景名胜区开会的通知》就对党政机关的会议活动作出了地点上的限制性规范。（三）联系协调作用公文的联系协调作用就是上情下达、下情上报、左右（平级及不相隶属的组织之间）沟通，亦即上级用下行文对下级的工作进行指挥指导、布置安排；下级用上行文向上级汇报工作、反映情况、请示问题；平级及不相隶属的组织之间用平行文商洽工作、交流经验、沟通信息。公文的这一作用，能使有关社会组织明确上级要求、了解下级情况、协调横向关系，从而正确地行使职权，推动各项工作的开展。（四）宣传教育作用宣传教育是下行公文的一大作用，该作用是由其指挥指导作用和规范行为作用派生出来的——所传达的方针、政策，所制定的准绳、规范，既是安排部署和要求，也具有统一思想、振奋精神、提高认识的宣传教育作用。而用于表彰先进、批评错误、处理违规的公文，更是以宣传教育为其基本作用，如表彰性通报、批评性通报、处理决定、嘉奖令等。上行文和平行文有时也兼具一定的宣传作用。（五）凭据记载作用每一份公文都是有关公务活动的执行依凭和真实记录，在其执行期、有效期内是办理公务、联系公务的依据和凭证；时过境迁丧失执行效用后，它所记录记载的内容也还可以起到查核、见证、参考的凭据证明作用和历史文献作用。四、公文的分类按不同的标准可对公文进行不同的分类。这里仅介绍几种对公文写作具有操作意义的分类。（一）按使用范围分1．通用公文即《办法》和《条例》所颁定的18种公文，它们是党政机关及其他社会合法组织处理一般公务时使用的公文。准确地说，此类公文应称为“一般公文”或“普通公文”，因为其中某些文种（如命令、公告、通告等）并不能在所有的党政机关及其他社会合法组织中“通用”。2．专用公文指某些专门机关、专业部门或行业根据专门、专业工作的特殊需要而使用的、具有其专业或行业特定内容和规定格式的公文，如外交公文、军事文书、司法文书等。（二）按发文机关所属组织系统分1．党的机关公文即《条例》规定的14种公文：决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要。2．行政机关公文即《办法》规定的13种公文：命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。（三）按行文方向分1.上行文上行文是下级组织向上级组织报送的公文，其典型文种是报告、请示。意见有时也可上行。2.下行文下行文是上级组织向下级组织发送的公文，主要有命令（令）、决定、指示、通知、决议、条例、规定、批复等。会议纪要、通告、公告亦多为下行文，意见、函有时也可下行。3.平行文平行文是向平级或不相隶属组织传递的公文，主要有函和议案（议案在行文性质与程序上，又具有上行特征）。意见、会议纪要有时也可平行。4.泛行文与平行性质相近的还有所谓“泛行”，即受文者并非下级或不限于下级，而是广大范围（国内外）或一定范围的所有组织和人员的行文。泛行文也就是普发性行文，如公告、通告、公报等，就具有明显的“泛行”性质。（四）按涉密程度分按保密级别可分为普通公文、秘密公文、机密公文、绝密公文。（五）按阅读范围分按阅读范围又可分为对外公开件、限国内公开件、内部使用件（含限知）。（六）按处理时限分