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第三章我国土地制度概述第三章我国土地制度概述主要内容：§3—1我国土地所有权和使用权制度§3—2我国土地用途管制制度§3—3我国土地管理体制重点：1．我国土地所有权和使用权制度的基本内容。2．土地用途管制的主要内容。3．县人民政府的土地管理职能。§3—1我国土地所有权和使用权制度一、土地所有权制度根据宪法我国实行生产资料的社会主义公有制。土地是宝贵的自然资源，同时也是最基本的生产资料，是社会主义公有制财产的重要组成部分。因此，我国土地所有制形式为社会主义公有制，其法律表现形式为国家土地所有权和农民集体土地所有权。法律规定，我国城市市区的土地以及部分农村的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有。国家和农民集体是我国土地所有权的主体，他们对自己所有的土地行使权力受法律保护。任何侵犯公有土地所有权的行为，都应受到法律制裁。我国的土地所有制具有高度的稳定性。除国家为了公共利益的需要可以依法征用农村集体所有的土地及政府和农村集体经济组织为整理土地而调整土地权属关系外，土地所有权关系是不能改变的。任何买卖土地或变相买卖土地所有权的行为都是非法的，都必须依法禁止。(一)土地所有权征用制度宪法第10条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。这就赋予了国家土地征用权，确立了土地征用制度。土地征用是指国家为社会公共或公益事业发展的需要，依法将农民集体所有的土地转为国家所有的制度，具有法律上的强制性和经济上的补偿性的特征。在我国，各项公共或公益事业的发展所需要的土地，主要来源于对国有土地的分配调整，但由于国有土地不足或其他原因需要使用集体土地时，就需要有一种使集体所有的土地转为国有的特殊取得制度，并使其合法化。《土地管理法》对土地征用的程序、补偿的办法等具体问题作出了明确的规定。同时为了维护集体土地所有权人的合法权益，国家的土地征用权不得滥用，必须依法定的条件和程序行使。（二）土地所有权整理制度为了生产和生活的方便或社会公共利益的需要，在人民政府的管理和监督下，不同的土地所有权主体可以对土地所有权进行调整，调整本着协商一致、平等互利的原则。这种调整土地的制度，称为土地所有权整理制度。土地所有权整理，一般发生农民集体所有土地的所有权变更。是否可以发生国有土地转化为集体所有土地的权属变更，法律没有明确规定，但是，根据实际情况和法律精神，在具备一定条件时经县级以上人民政府批准，可以将少量的国有土地转为集体所有。这些条件是：①需要调整权属地界或插花地；②需要将少量国有荒山、荒地、草原等确定给农村集体单位所有，比如安置移民；③因其他原因需要依法对国有土地和集体所有的土地进行调换。二、土地使用权制度土地所有权属于国家和农民集体所有，但—般来说，土地不是直接由国家和农村集体经济组织使用的，而是依法确定给单位或个人使用。即国家机关、事业单位、社会团体、各种经济组织和个人(自然人)等可以依法取得土地使用权，成为土地使用权的权利主体。同时《土地管理法》第9条规定，使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。土地使用权可以分为多种。按所有权的不同，分为国有土地使用权和集体土地使用权；按用途不同，可分为工业用地使用权、商业用地使用权、农用地使用权、宅基地使用权等；按取得方式不同，可分为划拨土地使用权、出让土地使用权、租赁土地使用权、土地承包经营权等。目前，我国正在进行土地使用权制度改革，改革的主要任务是建立和完善土地有偿使用制度和土地使用权合法流转制度。(一)土地有偿使用制度土地有偿使用制度是指土地所有者(国家和农民集体)将一定期限内的土地使用权提供给单位和个人使用，而土地使用者按照土地有偿使用合同的规定，一次或分年度向土地所有者支付土地有偿使用费的制度。改革实践已经证明，土地有偿使用，对于切实管好土地资产、合理配置土地资源、促进经济发展和对外开放等都具有十分重大的意义。土地有偿使用制度的形式主要有：1.土地使用权出让。目前已经建立了国有土地使用权出让制度。所谓国有土地使用权出让，是指国家将一定期限内的土地使用权提供给单位和个人使用，而土地使用者—次性地向国家支付土地使用权出让金和其他费用的行为。2.土地使用权租赁和作价入股。目前，国有土地使用权的租赁和作价入股正在试点和探索的过程中。所谓国有土地使用权租赁，是指国家将一定期限内的土地使用权让与土地使用者使用，而土地使用者按年度向国家交纳租金的行为。所谓国有土地使用权作价入股，是指将一定时期的国有土地使用权出让金作价，作为国家的投资计作国家的股份。3.土地承包经营。是指公民个人、农户、法人或者其他经济组织依照法律规定和合同约定对集体所有或国家所有的土地承包一定期限，使用土地并向土地所有者支付承包金的行为。这种形式多应用于农用地。(二)土地使用权合法流转制度土地使用权合法流转，是指依据法律的规定。并经过—定的法定程序，土地使用权由一个使用者转移到另一个使用者的行为。《土地管理法》第2条规定。土地使用权可以依法转让。国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》(1995年5月6日)第4条指出：“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非耕地。”可见，法律允许土地使用权的合法流转。土地使用权合法流转制度，可以促进土地使用权在土地使用者之间的合理流动，通过市场驱动力实现土地资源的有效配置，达到更好地利用土地的目的。需要注意的是，我国处于社会主义发展的初级阶段，土地仍为许多人(特别是部分农民)不可缺少的生产和生活资料，因此，为了维护社会的稳定，国家对土地使用权的流转实行比较严格的管理，只有符合一定的法定条件和法定程序，才能进行土地使用权流转。目前，土地使用权合理流转的形式主要有：转让（包括买卖、交换、赠与、继承）、租赁、入股等。（三）国有土地使用权划拨制度土地的划拨是指县级以上政府依照土地法的有关规定，在土地使用者缴纳有关补偿、安置等费用后，将一定数量的国有土地交付其使用，或者为了社会公共利益的需要，直接将一定数量的国有土地无偿、无期限交付给土地使用者使用的制度。长期以来，我国对建设用地一直采用划拨方式。这种方式直接采用行政行为调控土地，有利于维护社会公共利益，还在一定程度上有利于提高行政效率。但也存在明显弊端，一是土地资源配置效益差，利用效率低。土地资源浪费严重，而国家对此缺乏调节机制。二是国有土地收益大量流失。国家凭借土地所有权应取得的收益，实际上相当一部分流入了用地者的腰包。三是企业间用地位置、数量缺乏平等竞争。今后深化国有土地使用制度改革的主要目标就是要逐步增加国有土地使用权有偿出让在建设用地供应总量中的比重，相应减少无偿划拨国有土地使用权的供应数量，但从我国实际情况出发，国家建设用地还不宜都采用土地使用权出让的方式。因此，《土地管理法》将土地有偿使用规定为国有土地使用的基本制度，将划拨国有土地使用权作为一种补充，同时明确规定，划拨国有土地使用权必须限于法律规定的范围内。§3—2我国土地用途管制制度一、土地用途管制的概念土地用途管制是我国1998年修订《土地管理法》时新增的内容，是土地利用方式和管理制度的重大变革。该法第4条规定，国家实行土地用途管制制度，从而确立了土地用途管制的法律地位。土地用途管制是指依据法律、法规，对土地利用总体规划确定的土地用途实行强制性管理的制度》。具体地讲是指国家为了保证土地资源的合理利用，促进经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区，确定土地利用限制条件，土地的所有者、使用者都必须严格按照规划确定的用途使用土地的制度。管制与管理的根本区别在于管制的强制性，国家实行土地用途管制的目的在于强制性地严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，只有这样才能从机制上堵住乱占、滥用土地的口子，才能开辟节地挖潜、集约利用、合理布局的广阔空间，才能促进经济增长方式由粗放型向集约型转变，实现土地的合理、高效和可持续利用。二、土地用途管制的内容根据法律规定，我国土地用途分为农业用地、建设用地、未利用土地三大类，土地用途管制的内容也主要包括这三个方面。(一)农业用地管制农业用地管制包括农地非农化的管制和农地农用内部的管制。农业用地包括耕地和非耕地，耕地又包括基本农田和一般农田。基本农田就是根据《基本农田保护条例》而划定的基本农田保护区内的耕地，是确保人口高峰时期对粮食需求量的耕地面积；一般农田则是除基本农田外的耕地和新增加的耕地。耕地管制的规则有：本地区的耕地在规划期内不得擅自占用和转用；鼓励划入本区内的非耕地资源向耕地转化，严禁占用基本农田进行非农业建设。一般农田在规划区内视为基本农田保护。国家建设重点项目确需占用耕地的，应经法定程序修改规划后办理耕地转用手续。除生态保护需要外，限制占用本区的耕地发展园林、牧业，严禁用于发展水产养殖业和建窑、建房、建坟以及堆放固定废弃物等。农用非耕地主要用于园林生产和生态环境保护、畜牧业生产等建设。其管制规则为：各类土地不得擅自改变用途；农业内部结构调整应符合规划；本区的耕地转变用途应与本区外的非耕地转为耕地面积大致相平衡，否则不得改变耕地用途；严禁非农业建设占用名、特、优、新种植园地和水土保持林、防风固沙林等防护林用地及优良草场；鼓励通过水土综合整治，治理水土流失、荒漠化、盐渍化，扩大园林牧业用地面积。(二)建没用地管制按不同分类标准，建设用地可分为城镇用地、乡村居民居住用地和独立工矿用地，也可分为建成区土地和规划区土地。对建成区内的土地，管制的主要内容应是土地利用结构的调整和功能定位，注重对现有建设用地和闲置废弃地的挖潜。同时满足公益事业对一部分土地的需要等，对规划区内的土地管制是建设用地土地管制的重点，主要是合理确定建设规划区内的界限和用地数量，确保人均占地或总规模符合规定标准；分阶段保护建设规划区内的耕地，未经合法批准，不得擅自改变耕地及其他农用地用途，耕地被改变用途前必须在本区外开发复垦不低于将被占耕地的数量，且质量相当的土地，以保证本地区耕地总量的动态平衡。(三)未利用土地管制未利用土地管制的主要内容有：禁止任何不符合规划、破坏自然生态环境的取土或堆放废弃物行为；不得擅自围湖造田；鼓励单位、集体、个人开发利用“四荒地”，但应在取得开发许可证的前提下，根据土地适宜性，保证一定的耕地开垦率；鼓励对废弃渠道、公路、零星坑塘水面、盐碱地的利用，利用各种方式进行土地整理。三、土地用途管制的手段土地用途管制的手段主要包括：①土地利用总体规划，土地必须严格按照规划的用途使用，末经规划，任何人都不得擅自改变土地的利用现状；②严格农用地转为建设用地、征地的审批权限和手续；③严格执行土地用途登记制度；④建立健全土地监督检查制度，强化土地法律责任。关于具体内容，将在本课程后续内容中具体介绍。§3—3我国土地管理体制土地管理体制，是指土地管理机构设置和管理职能权限划分所形成的体系和管理制度。依法行政，是法制社会的基本特征和原则。根据依法行政的原则，行政管理机构的设置及其权限的确定，都必须依据法律并以具体的法律条文予以明确和规范。我国现行的土地管理体制。主要由《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民国和国地方人民代表大会和地方人民政府组织法》等法律条文确定。一、我国土地管理的基本体制我国土地管理体制，经历了一个由统管、分管到统管与分管相结合的演变过程。1．新中里成立初期为统管时期。所谓统管，是指国家建立专门的土地管理机构，统一管理全国土地，统管城乡地政。新中国成立后，中央内务部设地政司，主管全国地政。2．20世纪50年代中期到80年代初为分管时期。所谓分管，是指各部门根据自己的需要，自主地建立土地管理机构，分别管理本系统、本部门所使用的