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21我国公共安全形势与法制背景课程主要内容2我国公共安全法律法规基础理论3我国公共安全基本法4中华人民共和国安全生产法1.1我国公共安全的形势尽管“2012年为世界末日”的说法已经被攻破，但不幸的巧合是，近期确实是全世界自然灾害空前肆虐、损失无比惨重的一段时期。2012年全球主要的重大自然灾害有：飓风“桑迪”袭击海地及加勒比海地区、美国持续极端高温、飓风“艾萨克”袭击美国路易斯安那州布莱斯威特拉、非洲萨赫勒区干旱、菲律宾大地震、飓风“埃内斯托”袭击墨西哥切图马尔、美国暴风雨“德雷科”、阿富汗大地震、巴基斯坦雪崩等瑞士再保险机构的统计数字表明：全球2012年的自然灾害的损失为1860亿美元（11476.2亿人民币），约14000人遇难。2012年中国十大自然灾害7月下旬华北地区洪涝风雹灾害9.7云南彝良5.7级地震5.10甘肃岷县特大冰雹山洪泥石流灾害8月上旬“苏拉”“达维”双台风6月下旬南方洪涝风雹灾害云南冬春连旱四川盆地至黄淮地区洪涝灾害川渝暴雨洪涝灾害南方洪涝灾害湖南暴雨洪涝灾害民政部、国家减灾委员会发布消息：2012年中国自然灾害共有2.9亿人次受灾，直接经济损失4185.5亿元（不含港澳台地区数据）可见，自然灾害给我们带来了巨大的损失，与此同时，更让我们深恶痛绝的是人为事故的发生！112数据源自：国家安监总局网站1108050000100000150000050100150200250300350400450死亡人数平均每天死亡人数死亡人数13939313634013675512708911282210148091172831967955275572平均每天死亡人数3823743753483092782502282182072002年2003年2004年2005年2006年2007年2008年2009年2010年2011年尽管近年来因生产事故死亡的人数呈现出下降的趋势，中国仍处于生产安全事故易发多发的特殊时期，事故总量仍然较大，2011年全国发生各类事故347728起，死亡75572人，重特大事故尚未得到有效遏制！可见，我国的安全生产形势非常严峻！此外，还有公共卫生事件和公共社会安全问题也令人担忧！地沟油问题瘦肉精事件给猕猴桃用膨大剂工业酒精兑水国发[2011]40号文件我国正处于社会转型期特点是事故多发易发！新理论全国各类事故死亡人数2009年：83196人2010年：79552人2011年：75572人2012年：71983人汶川地震：87150人形势十分严峻、任务艰巨繁重全国一年的事故损失，相当于1000多万个职工一年的辛勤劳动化为乌有，相当于近亿农民一年颗粒无收。公共安全形势十分严峻！突发事件层出不穷！这为公共安全立法提供了现实背景！天灾频发人祸横行1.2公共安全管理的法制背景公共安全管理手段的多元化公共安全管理手段政治手段行政手段军事手段经济手段社会教育道德示范法律手段最基本、最核心（1）法律手段是公共安全管理的核心手段公共安全法是调整公共安全关系的法律规范的总称，是指关于公共安全的维护与保障、预防公共安全事件的发生以及公共安全事件的应急处理和事件发生后的安抚与处理的法律规范、法律规定和法律渊源的总和。政治是掌权者的游戏！！！特殊时期、特殊情况下的公共安全，需要一定的政治手段政治运动的边界模糊，具有巨大破坏性1）公共安全管理的政治手段恶性循环陷阱新的不安定因素在孕育和萌发运用政治手段从事社会安全管理一个公共安全事件被扩大化地控制了政治动员、群众运动、控制困难摁下葫芦浮起瓢①行政不作为（推脱责任）②过度行政（多要、浪费资源，“不惜一切代价”）③行政的边界难以明确（该谁管？什么时候管？采取什么手段管？不管怎么办？）④行政队伍中的“组织人”和“规则专家”（只唯上）⑤行政处罚微弱的有效性2）公共安全管理的行政手段应用范围有限：仅局限于国家领土安全特殊情况下的特殊手段：外敌入侵、民族危难、军事镇压3）公共安全管理的军事手段越来越多地被应用应用领域局限：能够量化的、具有明确责任主体的公共安全事件困境明显4）公共安全管理的经济手段困境一：我的目的不是经济上的，你怎么办？如乌鲁木齐“7.5事件”中的极端分子海日古丽-吾买尔阿不都黑力力-买买提明困境二：我不怕罚款或经济处罚效果甚微怎么办？如杭州富家公子胡斌飙车案咱不差钱！困境三：羊毛出在羊身上怎么办？如对行政部门的经济处罚，只不过是公共财政的内部循环（1）招是好招，但作用相对有限（2）是一种软约束，很难解决“我不接受教育”或“我不是一个有良知的人”这样的“无赖困境”！（3）社会教育和道德示范的效果具有潜在性、时滞性，一个被普遍接受的道德准绳或社会价值理念需要漫长的时间5）社会教育和道德示范手段其一，权威性和强制性法治以国家的强制力为后盾，具有要求全体社会成员一律遵守的权威性特征6）公共安全管理的法律手段中央政府社会组织媒体部门社会公众地方职能部门中央职能部门地方政府其二：调整对象的广泛性其三：规范性必须做什么、可以做什么、如何做、不可做什么、禁止做什么、应当得到什么、受怎样的保障等一系列强制规定性不准乱来！！其四：明确性和公开性利于群众掌握和了解，利于互相监督，利于提高公共安全管理效率①核心目标（2）法制手段是现代公共安全管理的内在要求1）传统公共安全管理与现代公共安全管理的区别保护统治者的执政权力和地位为社会提供公共安全保障②价值取向保护人的生命为主，具有浓厚的人本价值取向“以物为本”主要为保护社会财产安全，特别是统治者掌握的财产区别③管理方式没有准备充分准备被动应付主动预防充分的危机预防、预警和预控临时的本能反应123④管理手段传统的军事和行政手段为主多种手段的综合运用①民主和宪政的发展内在地要求公共安全法律法规确立明确的“人本价值取向”②“人本价值取向”的公共安全法律法规内在地要求公共安全管理为社会提供公共安全保障（2）公共安全法律对现代公共安全管理的内在界定③为了保障社会的公共安全，公共安全法需要明确对公共安全事件的预防、预警、预控，以及明确事件发生之后的快速有效的应对与恢复举措。④合理的公共安全事件应对需要整合各种管理手段，需要协调各个参与主体之间的关系，需要明确参与主体的权利和责任边界，公共安全法可以做到这些。公共安全法明确价值取向与核心目标明确安全事件应对流程举措整合管理手段、调整各种关系实现社会安全保障公共安全法与现代公共安全管理的内在联系公共安全管理法的一般体系结构（3）现代公共安全管理法的体系、结构与范围宪法或法典公共安全基本法自然灾害类事故灾难类公共卫生类社会安全类1）类别体系常态公共安全法：注意事前的预警防范，实行“预防为主”的原则，要求做好平时的安全监督检查等等工作；侧重点不同非常态公共安全法：更加强调事后的应急救援，要求在公共安全事件发生后相关机构能够迅速到位，及时有效地防止公共安全事件、事故造成严重的损失，尽快地恢复正常的社会状态。常态公共安全法：常规公共安全智能部门，如安监局等。非常态公共安全法：需要各部门、各地区甚至是全国上下都动员起来，共同地应对。两者设置的机构不同常态公共安全法类型法律法规安全生产法《中华人民共和国安全生产法》（2002）、《矿山安全法》、《矿山安全法实施条例》、《煤矿安全监察条例》等食品安全法《中华人民共和国食品卫生法》食品级食品原料管理方面：《新资源食品卫生管理办法》、《食品添加剂卫生管理办法》、《保健食品管理办法》、《转基因食品卫生管理办法》、《辐照食品卫生管理办法》、《粮食卫生管理办法》、《乳与乳制品卫生管理办法》、等；食品包装材料和容器管理方面：《食品用塑料制品及原材料卫生管理办法》、《食品包装用原纸卫生管理办法》等；餐饮业和学生集体用餐的管理方面：制定了《餐饮业食品卫生管理办法》、《街头食品卫生管理办法》、等；在食品卫生监督处罚的管理上：制定了《卫生行政处罚程序》、《卫生行政执法处罚文书规范》、《食品卫生监督程序》、《食品卫生行政处罚办法》、等类型法律法规道路交通安全法《中华人民共和国道路交通安全法》（2003年颁布，2004年5月1日实施）。此外还有《城市道路管理条例》（1996年6月4日颁布）、《中华人民共和国公路法》（1997年7月3日颁布）、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（2004年4月28日颁布）、《铁路运输安全保护条例》公共场所安全法我国现在还没有专门的公共场所安全法。《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《南京市公共场所治安管理条例》和《福建省公共场所治安管理办法》常态公共安全法非常态公共安全法律法规类型法律法规公共安全基本法《中华人民共和国突发事件应对法》重大突发性自然灾害应急法（1）地震应急法：《中华人民共和国防震减灾法》（2）防洪应急法：《中华人民共和国防洪法》（3）其它自然灾害：《台风灾害应急条例》重大突发性工业事故及灾难性事故应急法（1）火灾应急法：《中华人民共和国消防法》（2）核事故应急法：《核电厂核事故应急条例和处理规定》重大突发性公共卫生事件应急法《突发公共卫生事件应急条例》、《传染病防治法》和《传染病防治法实施办法》重大突发性政治危机应急法《戒严法》、《民族区域自治法》2）位阶结构（China）公共安全法公共安全法律公共安全法规公共安全规章有什么区别呢？法律、法规和规章的区别专指由全国人民代表大会及其常委会制定，由国家主席签署公布的规范性文件，均以“法”字配称由国务院组成部门以部长令形式发布的是国务院部门规章或由地方政府以政府令形式发布是地方政府规章法律法规规章行政法规分为由国务院通过的国务院行政法规和由地方人大常委会通过的地方性法规减除Mitigation准备Preparedness应对Response恢复Recovery3）规范范围公共安全的阶段管理立法者的首要责任：在广泛的调研基础上，制定出合理的公共安全管理法律，为公共安全管理提供有效的法律依据困境一：公共安全法律的缺失无法可依（4）公共安全法的困境例如我国目前还没有专门的公共场所安全法！立法者即使已经制定出了相关的法律，但这些法律必须科学合理，具有很强的可操作性困境二：公共安全法律不适用有法难依应对法第十二条有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。何为及时返还？1d、2d还是多长时间？如何补偿？怎么补偿？执法者的首要责任：严格执行公共安全管理法律，依据法律进行公共安全管理困境三：执法部门的不作为执法不严管理者要依法进行管理人治与法治公共安全管理者倾向于“人治”困境四：公共安全管理者对法律的蔑视有法不依守法是第一位的不尊重法律烧杀抢掠，散播不负责任的言论，等等困境五：社会公众对法律的践踏有法不依因此，建立健全公共安全法律法规体系工作意义十分重大！481我国公共安全形势与法制背景课程主要内容2我国公共安全法律法规基础理论3我国公共安全基本法4中华人民共和国安全生产法2.1公共安全法的内涵公共安全法是调整公共安全关系的法律规范的总称，是指关于公共安全的维护与保障、预防公共安全事件的发生以及公共安全事件的应急处理和事件发生后的安抚与处理的法律规范、法律规定和法律渊源的总和。公共安全法调整的是因公共安全问题而产生的社会关系。公共安全法主要调整维护与保障公共安全所发生的社会关系。性质技术性公共性执政阶级的政策和利益社会性公共安全法的性质特征综合性发展中社会主义国家性质科学技术性区域特殊性前瞻性社会性和公益性2.2公共安全法的效力范围效力范围是指公共安全法效力所及的地域，即公共安全法对地和对人的效力；空间效力范围是指公共安全法何时生效、失效以及其对生效前的行为是否有溯及力。时间效力范围公共安全法的效力范围，是指公共安全法在什么地方、对什么人和在什么时间内具有效力。对地的效力范围：我国公共安全法适用于中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域；中华人民共和国缔结或者参加的与公共安全有关的国际条约，同上述规定有不同规定的，适用国际条