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第二章水资源利用与水环境保护法规1.1水资源与水环境一、概述1、水资源《水法》第二条规定：水资源是指地表水和地下水，即自然水资源。2、水环境《环境保护法》：水环境是影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的水体总和。3、水污染4、环境权《宪法》《环境保护法》《水污染防治法》《民法通则》水资源•能被人类开发利用并给人类带来价值的各种形态的天然水体——广义水资源•自然属性：可更新水资源某一地区长期平均的地表水和地下水量•地表水和地下水（自然水资源）——《水法》第二条不可更新水资源深层地下水几个基本概念水环境•环境：影响人类生存和发展的各种天然的以及经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。——《环境保护法》第二条•水环境：影响人类生存和发展的各种天然的以及经过人工改造的水体总称。水污染人类活动直接或间接排入过量物质、能量降低水环境质量影响正常生活和发展环境权——对污染防治和水害有较严密规定•公民享有在良好、适宜的环境中生活的权利•《宪法》、《环境保护法》、《水污染防治法》二、水资源利用与水环境保护的基本原则可持续利用原则1全面规划，综合利用的原则2预防为主，防治结合的原则3节约用水的原则4开发者养护，污染者治理的原则5环境与可持续发展的关系•可持续发展源于环境问题•保护环境是可持续发展的关键•保护环境，保证社会经济的可持续发展，需要相应的经济、政策和技术手段，通过政府、企业和公众的共同努力•环境保护法、水法、水污染防治法环境保护是可持续发展的关键自然环境的作用：提供人类不可缺少的自然资源消纳和同化人类活动产生的废弃物提供舒适性的精神享受环境问题的实质：人类经济活动索取资源的速度超过了资源及其替代品的再生速度向环境排放废弃物的数量超过了环境的自净能力。自然环境的多维价值：经济价值、文化价值和生态价值改变以往关于发展的理念及经济发展的评估方法，全面考虑环境的多维价值二、水资源利用与水环境保护的基本原则新《水法》第四条规定：开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲究效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。生态环境功能破坏是不可逆的过程。开源节流，水权水价《矿产资源法》第三十条、《水土保持法》第十七条污染者付费原则1972年，经济合作与发展组织(OECD)向成员国推荐了这一原则。这一原则的定义是：“污染者应该承担由政府决定的控制污染措施的费用，以保证环境处于可接受的状态。换言之，在生产过程或消费过程产生污染的产品和服务的成本中，应当包括这些控制污染措施的费用。”污染者和使用者支付原则当污染者利用环境处理生产过程中产生的废弃物时，环境被看作是由污染者使用的资源。因此，污染者应支付其资源使用中产生的全部社会费用，这些费用不仅包括污染削减费用，而且还包括由于污染造成的各种环境损害。例：塑料袋的使用第二节水资源利用法规《水法》《取水许可制度实施办法》《防洪法》《水法》概述1988年1月21日颁布，同年7月1日实施2002年8月29日修订水资源属国家所有强化统一管理和合理配置、提高用水效率、加强宏观管理、重视与环境保护的协调、强化法律责任目的、对象、范围◇目的：为合理开发利用和保护水资源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益，适应国民经济发展和人民生活的需要。①‘保护’与‘利用’是一对矛盾，保护不等于不用，‘利用’不等于不‘保护’，“水法”协调、调整‘利用’与‘保护’的矛盾关系。②利用不是无节制的滥用，而是要“合理”利用；③‘合理’即适度、效益最大，且‘综合效益’最大化；④‘适应’国民经济发展、人民生活的需要。具有‘动态’感；◇对象：调整水资源利用与保护之间的法律关系◇范围①‘水资源’地表水、地下水，不包括海水（另有规定）；②地域范围：中华人民共和国领域内；③四个方面：开发——如抽取地下水、地面取水；利用——用于工业、农业、第三产业、生活、航运、发电；保护——如水污染防治、水源地保护等防治水害——如洪水等，2001年武汉炸毁在长江大堤内建房，保证泄洪通道畅通；在讲资源利用之前，先看一个假想的简化的例子。造纸厂游乐场假设这条小河的流量以及纳污能力或环境净化容量都很小。在该河流流域内只有两家企业，一家是处于河流上游的造纸厂，另一家是处于下游的游乐场。这两家企业都想充分利用河流水资源，造纸厂把小河作为纳污水体，将未经处理的造纸废水直接排入河流；游乐场则利用该天然河流吸引游客前来休闲娱乐。如果这两家企业或公司不属于同一主管单位或主人，那么该河流资源的有效利用是不可能的，其原因如下：造纸厂不承担废水处理费用；造纸厂向河流排放废水引起游乐场收入减少，对此造纸厂不予补偿；游乐场不是造纸厂生产产品的直接消费者；游乐场生产函数中的投入要素除了一般的资本、劳动和土地外，还包括河流的水量和水质；河流水资源既不为造纸厂所有，也不为游乐场所有。在这种情况下，游乐场收入的减少完全不能反映于造纸厂的生产费用或成本核算之中，其结果是造纸厂产量越高，排放废水量越大，河流污染越严重，场的收入越少，最后将导致娱乐场的关闭或另寻水源。我们称这种造纸厂给游乐场带来的不利影响为外部性，确切地说，这是一种消极外部性或外部不经济性。外部性是指某个微观经济单位的经济活动对其它微观经济单位所产生的非市场性的影响。其中，对受影响者有利的外部影响被称为外部经济性或正外部性；对受影响者不利的外部影响被称为外部不经济性或负外部性。简言之，外部性就是实际经济活动中微观经济单位对其它微观经济单位产生的超越活动主体范围的利与害影响。微观经济单位：厂商、居民户、公司、消费者等经济活动：生产与消费非市场性的影响：该影响未能通过市场价格机制反映出来，受益方得到好处时不必向他人支付报酬；受害方遭受损害时也得不到相应的补偿。外部不经济性的例子在现实生活中屡屡可见：废弃物的排放；噪声干扰等污染、破坏环境的行为。外部经济性在现实中也不少见----“积德行善”例如：上游植树；美化庭院外部性的原义是指微观经济单位对其它微观经济单位产生的超越活动主体范围的利与害影响。外部性的应用已经扩展到宏观范围：用来说明一国的某些经济活动给全球环境带来的影响。环境外部不经济性内部化外部不经济性的实质外部不经济性的根源或实质是私人成本的社会化。生产者在生产过程中不可避免地会产生废弃物。废弃物有两种处理方法：①直接排入环境之中；②对废弃物进行治理后再排入环境。受利润驱动，生产者进行生产的目的是获得最大的盈利。为了达到这一目的，生产者一般不会主动地选择对废物进行治理这种办法，因为对废物的治理需要花费人力、物力、财力，增加支出，这一支出将成为其生产成本的一部分（称为私人成本）。由于成本增加，生产者的盈利必然有所减少，这是他所不希望的。于是，生产者将舍弃治理，而选择把污染物直接排入环境之中的做法。这样，就可节省一笔开支（私人成本）。污染物排入环境后将造成不良的环境影响或污染，从而使受影响范围内的他人受到损害。一般来说，各种损害均可折算为经济损失，这些损失即为社会损失称为社会成本。生产者虽然“节省”了治理污染的私人成本，却增加了社会成本，即将私人成本社会化。外部不经济性分析由于私人成本的社会化，导致经济活动的外部不经济性和环境的恶化，因而要从根本上解决环境恶化问题，必须消除外部不经济性现象，即使外部成本内部化，或者说使外部不经济性内部化。一般而言，社会成本远大于私人成本，如果将私人成本内部化，就可降低甚至不产生社会成本。就全社会而言，可以用较少的投入，弥补较大的损失，这在经济上是有利可图的。譬如，在不明确企业产权的情况下，河流上游的企业可能造成河流污染，而产生外部不经济现象。这种外部不经济现象，可以通过确定河流上下游企业的产权来消除。无论河流的产权归上游企业所有，还是归下游企业所有，都可以解决这一外部不经济问题。所谓“产权”，是指通过法律程序确定的、个体占有某种财富的权力。假如在河流的上下游分别有一个企业，下游的企业需要利用清洁的河水进行生产。在河流产权归下游企业所有的情况下，如果上游企业造成了该河流的污染，那么河流下游的企业便可以通过谈判或法律程序，向上游企业索赔河流污染造成的经济损失。在这种情况下，上游企业自然会在生产中考虑其治理污染河流的机会成本。如果河流所有权归上游企业所有，这时河流污染成本已属于个体成本范畴。河流下游企业如要生产，就要和上游企业交易，支付由于上游企业为了减少污染物排放而发生的费用。这样通过交易实现资源利用的社会效益最大化。环境外部不经济性内部化的手段由于外部不经济性的实质在于私人成本的社会化，因而解决外部不经济性问题也只有将这种外部成本内部化。所谓环境外部不经济性内部化，就是使生产者或消费者产生的外部费用，进入它们的生产和消费决策，由它们自己承担或“内部消化”，即环境政策领域中普遍接受的“污染者付费”原则。2.2水资源利用的基本制度水资源权属制度水资源规划制度取水许可制度有偿使用制度总量控制与定额管理相结合制度节水设施“三同时”制度《水法》专设第二章主要任务：水资源调查评价、水资源开发利用情况、需水预测、节约用水、水资源保护、供水预测、水资源配置、总体布局与实施方案、规划实施效果评价等全国水资源战略规划（1）水资源权属制度水权概念广义水权：指水的所有权、使用权、用益权、处置权、管理配置权、转让权、交易权等一系列水的权属的集合。基于水的所有权的一组权力的总和狭义水权：指水的使用权，以及基于使用权的其他附属权力。我国目前的水权，是指水的所有权与使用权。水资源所有权《水法》第3条：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。”《水法》第2条：“本法所称水资源，包括地表水和地下水”。上述规定确定了国家对水资源的所有权，一切地表水与地下水均属国家所有（全民所有）。所有权包括占有、使用、收益和处分之权。国务院代表国家行使水资源所有权国务院代表国家对水资源进行统筹安排，涉水当事双方应当服从和尊重国家这个特殊的所有权主体行使所有权。水资源使用权与所有权分离水资源使用权比所有权的主体广泛，但不能无限制使用单位或者个人可以依法取得水的使用权和收益权并受法律保护。《水法》第6条：“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益”。《水法》第3条和第6条的规定，体现了我国水资源的使用和收益权与所有权可以分离的原则。单位和个人在法律上不能成为水资源的所有权的主体，但是可以取得水的使用权与收益权，成为水资源使用权的主体。使用权的获得（城市）取水许可和有偿使用制度，是获得水资源使用权和收益权的合法途径。《水法》第7条：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度”。《水法》第48条：“直接从江河、湖泊或地下取用水资源的单位和个人，应按国家取水许可制度和水资源有偿使用制度规定，向水行政部门或流域管理部门申请领取取水许可证，并交纳水资源费，获得取水权。”取水单位依法取得的水的使用权和收益权或者经营权，是一种相对权而不是绝对权。因为水是流动的，可供量是不稳定的、随机的，水的使用、收益之权必然受水源变化和社会用水需求变化的影响，必要时水资源主管部门有权对取水进行调整。使用权的获得（农村）对于农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，规定了农村集体经济组织的使用权，但其所有权仍属于国家。农村集体经济组织在使用这一部分水时，不需再取得取水权（办理取水许可证），它只拥有使用权。《水法》第3条：“农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”《水法》第7条：农村集体组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水，不需实行取水许可制度和有偿使用制度。水权人的收益权和义务水权人（获得取水许可证者）只取得了水的使用权、经营权和一定的