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第八章中国的环境管理体系与制度中国环境管理体系中国环境管理的八项基本制度其他环境管理制度中国环境管理的发展趋势第一节中国环境管理体系一、中国环境管理的方针和政策体系㈠中国环境保护的基本方针㈡中国环境保护的基本政策二、中国环境管理法律法规体系㈠宪法关于环境与资源保护的规定㈡环境与资源保护基本法(三)环境与资源保护单行法规(四)环境标准(五)其他部门法中的环境与资源保护法律规范(六)地方环境保护法律法规(七)已经缔约或签署的国际环境公约三、中国环境管理的机构体系1.环境管理行政机构2.环境管理立法机构一、中国环境管理的方针和政策体㈠中国环境保护的基本方针不同的阶段，基本方针也随之发生变化。环境保护的“三十二字”方针。“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”。最早是在1972年中国出席人类环境会议的代表发言中提出的，后于1973年第一次全国环境保护会议上正式确立为我国环境保护工作的基本方针。“三同步、三统一”的方针。该方针是在1983年第二次全国环境保护会议上提出来的，即经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，做到经济效益，社会效益和环境效益的统一。这一方针被确定为我国环境保护的基本战略方针，2005年，国务院发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，提出：•“全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，坚持环境保护基本国策，在发展中解决环境问题。积极推进经济结构调整和经济增长方式的根本性转变，切实改变‘先污染后治理、边治理边破坏’的状况，依靠科技进步，发展循环经济，倡导生态文明，强化环境法治，完善监管体制，建立长效机制，建设资源节约型和环境友好型社会”。㈡中国环境保护的基本政策⒈“预防为主，防治结合”①在宏观层次上，把环境保护纳入国民经济和社会发展计划之中，进行综合平衡。②把环境保护与调整产业结构和工业布局、优化资源配置相结合，促进经济增长方式的转变。③在微观层次上，加强建设项目的管理，严格控制新污染的产生，实行环境影响评价制度和“三同时”制度，大力推行清洁生产。三大政策：“预防为主，防治结合”，“谁污染谁治理”，“强化环境管理”⒉“谁污染谁治理”①结合技术改造防治工业污染，规定在技术改造中控制污染是一项重要目标，并规定防治污染的费用要占总费用的7%以上。②对污染严重的企业实行限期治理，根据企业对环境污染的轻重和经济支持能力，规定出分期分批治理任务，资金主要由企业和政府筹措。③征收排污费和生态破坏补偿费。⒊“强化环境管理”－三大政策的核心①逐渐建立和完善环境保护法规与标准体系，加大执法力度。②加强和完善各级政府的环境保护机构及完整的国家和地方环境监测网络。③建立健全的环境管理制度，实行地方各级政府环境目标责任制，对重要城市实行城市环境综合整治定量考核、排污许可制度，实行污染排放总量控制等。二、中国环境管理法律法规体系㈠宪法关于环境与资源保护的规定宪法26条规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”第9条，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有；由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏自然资源”。第10条，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山、也属于集体所有”。第22条，“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”。㈡环境与资源保护基本法1989年12月颁布的《中华人民共和国环境保护法》是我国环境与资源保护基本法。主要内容如下：环境管理的对象是大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等直接或间接影响人类生存与发展的环境要素。规定一切单位和个人均有保护环境的义务，对污染或破坏环境的单位或个人有监督、检举和控告的权利。规定环境保护应当遵循预防为主、防治结合、综合治理原则，经济发展与环境保护相协调原则，污染者治理、开发者养护原则，公众参与原则等基本原则；应当实行环境影响评价制度、“三同时”制度、征收排污费制度、排污申报登记制度、限期治理制度、现场检查制度、强制性应急措施制度等法律制度。规定防治环境污染、保护自然环境的基本要求及相应的法律义务。规定中央和地方环境管理机关的环境监督管理权限及任务。(三)环境与资源保护单行法规针对特定的保护对象而进行专门调整的立法。它以宪法和环境与资源保护基本法为依据，是宪法和环境与资源保护基本法的具体化。因此，一般比较具体详细，是进行环境管理、处理环境纠纷的直接依据。分为以下几类：1.土地利用规划法包括国土整治、农业区域规划、城市规划、村镇规划等法规。目前，我国颁布的有关法律法规主要有《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》。2.环境污染防治法•包括大气污染防治、水质保护、噪声控制、废物处置、农药及其他有毒物品的控制与管理，也包括其他公害的防治法规。•目前，我国已颁布的此类单行法律法规主要有《大气污染法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《放射性同位素与射线装置放射防护条例》等。3.自然保护法主要有《土地管理法》、《矿产资源法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《水产资源繁殖保护条例》、《基本农田保护条例》、《土地复垦规定》、《森林防火条例》、《草原防火条例》、《水土保持法》、《野生动物保护法》、《自然保护区条例》、《风景名胜区管理暂行条例》、《野生植物保护条例》、《城市绿化条例》等。4.环境行政管理法《排污费征收使用管理条例》、《建设项目环境保护管理程序》、《海洋倾废管理条例》、《环境标准管理办法》、《环境管理暂行办法》等。(四)环境标准根据《环境保护法》和《环境保护标准管理办法》的规定，我国的环境标准由三类两级组成，即在类别上包括环境质量标准、污染物排放标准、环境保护基础标准及方法标准三类，在级别上包括国家级和地方级(实际上为省级)。(五)其他部门法中的环境与资源保护法律规范由于环境与资源保护的广泛性，在其他部门法(如民法、刑法、经济法、劳动法、行政法)中包括不少关于环境与资源保护的法律规范。如《刑法》在第六章中设立了“破坏环境资源保护罪”。《治安管理处罚条例》第25条第一款关于故意污损国家保护文物、名胜古迹、尚不够刑事处分者处以200元以下罚款或警告的规定。(六)地方环境保护法律法规包括有立法权的地方人民代表大会及其常委会和地方政府制定的环境保护规范性文件，是对国家环境保护法律、法规的补充和完善。一般是为解决本地区某一特定的环境问题而制定，具有较强的针对性和可操作性。(七)已经缔约或签署的国际环境公约如《联合国气候变化框架公约》、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《生物多样性公约》、《蒙特利尔议定书》、《巴塞尔公约》等。三、中国环境管理的机构体系1.环境管理行政机构包括国家、省、市、县、乡五级。国家环境保护总局是国家一级环境管理行政机构。该局设办公厅、规划与财务司、行政体制与人事司、科技标准司、污染控制司、自然生态保护司、核安全与辐射环境管理司、环境影响评价管理司、环境监察局、国际合作司11个职能机构。各省、市、自治区环境保护局的机构设置与总局基本相应，地、市级和县环境保护行政主管部门的内设机构简化，乡、镇级常为无下设机构的环保办公室。其他的国家机关就各自的业务范围设置相应的环境与资源保护部门，如国家林业局内设森林资源管理司、野生动植物保护司、植树造林司等。2.环境管理立法机构我国现行的立法机构是全国人民代表大会环境与资源保护委员(简称全国人大环资委)，是全国人民代表大会所属的专门委员会之一，受全国人民代表大会的领导。第二节中国环境管理的八项制度主要包括：1.环境影响评价制度2.“三同时”制度3.排污收费制度4.排污许可证制度5.排污集中控制制度6.环境保护目标责任制7.城市环境综合整治定量考核制度8.污染限期治理制度一、环境影响评价制度1.环境影响评价制度概述指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和技术。这种科学方法和技术被法律强制规定为指导人们开发活动的必须行为，就成为环境影响评价制度。1969年，美国国会通过的《国家环境政策法》，把环境影响评价作为联邦政府在环境管理中必须遵守的一项制度，是第一个把环境影响评价用法律的形式规定下来的国家。1979年，《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布，我国的环境影响评价制度正式确立。2002年，《中华人民共和国环境影响评价法》，第一次将环境影响评价从单纯的建设项目扩展到各类发展规划。2.环境影响评价制度的内容包括规划的环境影响评价和建设项目的环境影响评价(1)规划的环境影响评价内容：实施该规划对环境可能造成的影响的分析、预测和评估；预防或减轻不良环境影响的对策和措施；环境影响评价的结论。分为：指导性规划和非指导性规划。指导性规划应在规划编制过程中组织进行环境影响评价，并编写该规划对环境影响的篇章或说明；非指导性规划，就在该专项规划草案上报审批前，由编制该规划的机关组织对其进行环境影响评价，并向审批该规划的机关提出环境影响评价书。(2)建设项目的环境影响评价建设单位应按照规定组织编制环境影响评价文件可能造成重大环境影响的、应编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；可能造成轻度环境影响的，应编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或专项评价；对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应填报环境影响登记表。建设项目的环境影响报告书包括下列内容：建设项目概况；建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；建设项目对环境影响的经济损益分析；对建设项目实施环境监测的建议；环境影响评价的结论。环境影响报告表和环境影响登记表的内容和格式，由国务院环境保护行政部门制定并公布。3.《环境影响评价法》的特点评价对象扩大。从单纯的建设项目扩展到各类发展规划，对从决策源头防止环境污染和生态破坏提供了法律保障。突出公众参与。该法第五条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”确立跟踪评价和后评价制度。为了保证环境影响评价制度得到切实执行并产生效果，《环评法》增添了对规划实施和项目建设后的跟踪评价和后评价制度。二、“三同时”制度“三同时”是指建设项目(包括新建、改建、扩建和技改项目)需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。“三同时”是建设项目中严格控制新污染的根本性措施和重要的环境保护法律制度。它与环境影响评价制度相辅相成，是中国环境保护法以“以预防为主”的基本原则的具体化、制度化和规范化，是加强开发建设项目环境管理的重要措施。“三同时”具体管理措施主要包括以下内容：“三同时”具体管理措施主要包括以下内容：可能对环境造成影响的建设项目必须执行环境影响评价制度，环境影响评价文件里应包括相应的环境保护措施。建设项目的初步设计，应当按照环境保护设计要求，编制环境保护篇章，并依据经批准的建设项目环境影响报告书或报告表，在环境保护篇章中落实防治环境污染和生态破坏的措施及环境保护设施投资概算。建设项目主体工程完工后的试生产期间，其配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时投入试运行，建设单位应对环境保护设施运行和建设项目对环境的影响进行监测。环境保护设施竣工验收，应与主体工程竣工验收同时进行。三、排污收费制度1.排污收费(1)排污收费对象根据《排污费征收使用管理条例》，排污收费的对象是“直接向环境排放污染物的单位和个体工商户”。不需要交纳排污费的情况包括：排污者向城市污水集中处理设施排放污水，并缴纳污水处理费用；排污