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第七章公共预算1第七章公共预算财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。——（宋）苏辙第七章公共预算2第一节公共预算概述第二节我国的预算改革第三节我国预算过程第四节预算编制与审批第五节预算执行第六节政府决算第七章公共预算3教学目的与要求通过本章学习，使学生掌握公共预算的含义、功能、目标以及公共决算的含义；了解我国预算改革的历程，熟悉我国预算过程。第七章公共预算4第一节公共预算概述公共预算的含义一公共预算的功能二公共预算的目标三第七章公共预算5公共预算必须经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划。第七章公共预算6公共预算的历史演进•现代公共预算最早出现在欧洲．现代公共预算产生于18世纪的法国——1814年编制法国政府预算。公共预算制度萌芽于13世纪，发祥地在英国，是在立法权力与行政权力相互斗争中产生和发展的。•1215年英国的《大宪章》，使议会获得了赋税的立法权。资产阶级革命后，议会进而控制了政府的支出。旋即又获得审计监督权。•1787年，在首相威廉·皮梯任职期间，议会通过总基金法案，将所有基金合并为一项联合王国总汇基金。除特殊情况外，所有公共收入皆纳入此基金，而所有政府支出都出自这一基金。•19世纪中叶，立法部门对财政的控制权确立，议会具有经费核准、拨款、审查的权利。第七章公共预算7公共预算制度在美国的建立•20世纪前,美国各级政府都没有完整的公共预算制度。•1908年纽约市推出了美国历史上第一份现代预算，美国国会于1921通过了《预算审计方案》，正式规定总统每年要向国会提出预算报告，此后，美国的预算制度逐步完善。•我国在清朝光绪34年（公元1908年），清政府颁布了《清理财政章程》，1910年正式编制了国家预算。•新中国第一个公共预算是１９５０年编制，经第一届全国政治协商会议通过，由政务院组织实施．第七章公共预算8控制功能是指为确保有效实施特定工作任务而对具体人、财、物的控制，所以，它常建立在对预算支出详细分类的基础上。管理功能是指确定了组织目标后，项目管理者确保有效地获得和利用资源以实现组织目标的过程，是解决“怎么做”的问题，它非常关注管理绩效。计划功能是指确定组织目标、测算为实现组织目标需要的资源，以及决定怎样获取、使用这些资源等一系列决策过程，主要回答“做什么”的问题。第七章公共预算9总额控制配置效率运作效率财政问责注：公共预算最终的目标是通过一系列制度确保财政资金的吸取和使用履行对公民的责任，实现财政问责。第七章公共预算10第二节我国的预算改革一、预算改革前我国的预算体制二、1999年以来的预算改革第七章公共预算11一、预算改革前我国的预算体制1.预算资金分配分散，预算编制模式简单，导致政府内部缺乏集中的行政控制2.财政管理体制比较分散，导致在预算执行中缺乏集中的行政控制3.由于预算编制不完整、不细化，人大无法有效地行使宪法和预算法赋予的预算审查与监督职能第七章公共预算12二、1999年以来的预算改革1999年开始我国开始进行以部门预算，收支两条线，国库集中收付制度、政府采购制度为主的预算改革。第七章公共预算13部门预算部门一般预算部门基金预算部门收入预算部门支出预算财政拨款收入预算外收入其他收入等基本支出项目支出基金收入预算基金支出预算政府性基金行政性收入主管部门集中收入其他预算外收入事业收入附属单位上缴收入事业单位经营收入其他收入其他项目行政事业性项目基本建设支出项目日常公用经费人员经费部门预算构成图第七章公共预算14•第三节我国预算过程中预算的参与者、职能与预算周期第七章公共预算15一、预算参与者及其职能各单位各部门财政部门政府人大常委会人民代表大会预算参与者第七章公共预算16二、预算周期预算编制预算执行预算批准预算周期决算编制及审批我国的财政年度为12月，从每年的1月1日起至周年的12月31日止。第七章公共预算17第四节预算编制与审批一、我国预算的编制、审批程序二、我国政府预算编制原则三、编制方法四、人大审查、批准政府预算第七章公共预算18一、我国预算的编制、审批程序（二上二下法）1、“一上”支出部门向财政部门提交预算初案。2、“一下”财政部门向部门反馈审查意见并下达控制数。3、“二上”部门向财政部门提交修改后的部门预算。4、“二下”人代会通过的政府预算由财政部门批复给各部门。第七章公共预算19二、我国政府预算编制原则合法性原则真实性原则完整性原则科学性原则稳妥性原则重点性原则透明性原则绩效性原则第七章公共预算20三、编制形式与方法•编制形式：单式预算和复式预算第七章公共预算21单式预算(SingleBudget)是传统预算制度的典型方式，其做法是在预算年度内将全部的财政收入与支出汇编在一个统一的总预算内，而不再区分各类预算收支的经济性质。单式预算能够从总体上反映年度内政府预算收支状况，便于了解政府财政的全貌，完整性强。单式预算含义第七章公共预算22单式预算优缺点单式预算简单易懂，一目了然，并能从整体上反映某一年度财政收支状况，便于立法机构审批和社会公众了解。但其收支项目没有按经济性质分类，难以对复杂的财政活动进行深入分析和管理，透明度较差。第七章公共预算23收入支出预算科目预算数预算科目预算数一、各项税收二、…三、…上年节余收入一、基建支出二、…三、…年终滚存节余收入总计支出总计第七章公共预算24•复式预算含义：是根据不同的收入来源和支出性质，将预算收支科目按一定的方式划分两个或两个以上的预算形式，分别编列，从而形成两个或两个以上对照表。•复式预算方式：双重复式预算(经常预算和资本预算)和多重复式预算•我国1992年开始要求编制复式预算，预算模式是将各项预算收支按其不同来源和资金的性质，划分为经常性预算和建设性预算两部分。我国《预算法》要求逐步建立多重复式预算。第七章公共预算25多重复式预算政府经常性预算多重复式预算的构成：国有资产经营预算社会保障预算A、政府经常性预算：含义：是指国家以社会管理者身份取得的收入，用于保证国家行政职能正常运转和社会公共、公益事业不断发展的收支预算，是国家的主体预算。功能：以优化资源配置为主要功能，以优化社会经济结构为目的，对经济资源进行再分配，其本身的需求也可拉动经济增长。是整个国家预算体系的基础，对各分预算起着联络、协调和平衡的作用。第七章公共预算26内容：①政府行政过程中的维持性收支：是政府以社会管理者身份取得的收入（一般税收）和用于维持政府机关活动，维护社会秩序，保障国家安全，发展各项文教科学及社会公益事业，保证政府职能正常运转和社会公共利益的收支。②公共建设性收支：是指政府对投资规模大、建设周期长，其价值难以通过市场增值，资金由政府负责筹集与投资的收支。第七章公共预算27B、国有资产经营预算：含义：指国家以国有资产所有者身份取得的收益和资产经营性收入，为国有资产再生产而投入的支出，保证国有资产产生较大的经济效益和社会效益的资产经营性收支预算。功能：配合财政政策优化国有资本结构，促进整个国民经济结构优化和产业升级；实现资产保值和增值，促进经济增长；并加强其对新形成国有资产的监督。第七章公共预算28•范围：凡是营利性的，以营利为目的的，不论是企业还是事业都应纳入国有资本金预算中。其中：①预算收入包括：一是经营性收入，包括国有企业税后利润收入，基本建设贷款归还收入、国家股股息和红利收入、国家专项建设基金收入等；二是资源性收入；三是政府贷款和发行债券收入；四是经常预算转入资金。②预算支出主要包括：企业资本金的注入、经营性基础设施项目建设支出、科技三项费用支出、企业流动资金支出、企业技改支出、政策性亏损补贴支出、偿还贷款支出和利息支出、国有企业贷款财政贴息支出和国家专项建设基金支出等。第七章公共预算29C、社会保障预算含义：指国家在维护社会稳定、保障公民生活、实施扶贫救助及各项社会保障基金投资运营活动中的收支预算。收入：各企事业单位及个人交付的保障基金，以及一部分财政安排的收入，如工资税或社会保险税、社会福利基金、住房公积金、社会保障基金投资收益、经常性预算补助（转移支付）收入和社会捐赠收入等。支出：养老保险、失业保险和医疗保险等社会保险、社会救济、社会福利和社区服务等内容。功能：独立的社会保障预算是国家用以反映、管理、监督社会保障资金收支和运营的重要手段,是确立社会主义市场经济体制的重要前提。社会保障预算直接体现政府实现收入公平分配与稳定经济和社会的职能，发挥国家预算的整体调控功能。第七章公共预算30复式预算的优缺点：1、优点：便于考核预算资金的来源和用途，有利于分析预算收支对社会需求的影响，有助于使预算成为促进经济发展的有利杠杆，有利提高就业水平。2、缺点：编制较复杂。3、运用情况：目前大多数西方国家以及不少发展中国家都采用复式预算。但一些工业比较发达的国家也陆续停止实施。第七章公共预算313、计划项目预算2、绩效预算1、分项预算4、零基预算预算编制方法５、结果导向预算第七章公共预算32分项预算•１９２１年提出分项预算．是以部门机关为单位，将支出费用类别按所需资金排列．如工资，办公用品，会务费等．绩效预算•２０世纪５０年代提出绩效预算．是以项目的绩效为目的，以成本为基础而编制和管理的预算，是以成本的观念来衡量工作成果。又称成本预算或部门预算。美国和其他国家实施近40年，结果有好有差。现美国改为零基预算第七章公共预算33零基预算（美国为例）２０世纪７０年代提出零基预算，是对每一年（或每一项目）预算收支的规模进行重新审查和安排，不考虑基期的实际水平。即以零为起点编制的预算。计划项目预算２０世纪６０年代提出计划项目预算，是根据国家现有资源和国内外经济状况计划国家社会经济发展目标，进而确定各部门目标，再分解项目计划，并为每个项目规定目标和指标，拟定若干备选方案，选优后定资金，编制预算．第七章公共预算34第五节预算执行一、控制与灵活性的权衡二、我国预算执行的原则三、我国预算执行存在的主要问题第七章公共预算35预算执行各个部门根据批复的预算筹集财政收入，进入支出，开展各项活动，履行其职能的过程。通常包括预算收入执行、预算支出执行和预算变更。第七章公共预算36一、控制与灵活性的权衡第一，尽量减少预算变更的需要和程度。第二，在制度上明确规定，哪些预算变更必须事先报立法机构审查批准，哪些不用。第七章公共预算37依法执行预算严格执行预算执行进度合理遵守各种规章制度严格依程序进行预算变更原则第七章公共预算38三、我国预算执行存在的主要问题（一）执行进度偏慢，导致大量的预算结转（二）收支过程中仍然存在违规行为（三）预算变更的随意性仍然比较大违规拨付和支付财政资金截留、挪用财政资金在基本支出中存在违规行为在项目支出中存在违规行为第七章公共预算39第六节政府决算一、政府决算的主要内容二、政府决算的编制程序和方法三、政府决算的审查和批准第七章公共预算40一、政府决算的主要内容•经法定程序批准的年度政府预算执行结果的会计报告，是各级政府在年度内预算的收入和支出的最终结果。政府决算由中央决算和地方决算组成。第七章公共预算41二、政府决算的编制程序颁发编审国家决算的规定进行年终的全面清理基层单位完成决算编制后报主管部门汇总变成部门的单位决算，然后由主管部门再报财政部门制定和颁发决算表格财政部门编制本级总决算第七章公共预算42三、政府决算的审查和批准《预算法》第八章第六十二条规定，国务院财政部门编制中央决算草案，报国务院审定后，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。第七章公共预算43根据《预算法》的规定，各级人大常委会批准本级决算之后，一方面，本级政府财政部门应对各部门和预算单位的决算予以批复。批复应以正式文件形式下发。另一方面，人大常委会的有关机构应将常委会组成人员在审议审计工作报告和决算草案中提出的意见、建议进行综合整理，统一反馈给本级政府，