美国国家经济主权保障机制的法律分析

2005年3月,总第二卷,第3期（总第4期）美中法律评论US-ChinaLawReview,ISSN1548-6605,USA49美国国家经济主权保障机制的法律分析西南政法大学经济贸易法学院徐泉*摘要：美国历来重视对国家主权的维护与强化。晚近美国经济主权的维护和强化主要通过贸易政策的演变，主导多边贸易体制的发展，并在区域合作和双边条约的基础之上得以扩展，呈现出法制化的特点。美国经济主权的强化，实质上为美国在全球推行经济霸权的目标服务。反对美国经济霸权与坚持自身经济主权应当是包括中国在内的广大发展中国家所面临的艰巨的时代重任，也是建立新国际经济秩序中，发展中国家对抗发达国家、维护自身利益的最后一道屏障。关键词：美国经济主权保障机制法律分析一、美国国家主权演变的考察发达国家是主权理念的始作俑者，欧洲最早提出并实践了国家主权原则。从16世纪开始主权理念在博丹、格劳秀斯、洛克和卢梭等理论先哲那里得到了不断发展与完善。二战后，国家主权的理念扩展到整个世界，国家主权原则成为各国公认并为国际法确认的国际关系的基本准则。主权作为历史的产物，在其产生的四百多年中不断得以发展与丰富。主权理念由最初只涉及国家的对内主权，后来发展到对外主权；从内容上来讲，由政治主权逐渐扩展到经济主权。主权理念内涵的不断变化与充实，使各国对主权的理解与维护的手段与方式都发生了不同程度的变化。美国的国家主权的产生是在反抗英国殖民统治中的过程中，以独立战争的方式完成了国家主权的确立*徐泉（1968-），男，湖南常德人，西南政法大学经济贸易法学院副教授，经济法专业博士研究生，主要从事国际贸易法、国际投资法和涉外经济法的研究。通讯地址：重庆沙坪坝西南政法大学经济贸易法学院，邮编：400031；电话：[phone]；E-mail:[e-mail].美国国家经济主权保障机制的法律分析50进程。正是在主权的名义下，这个18世纪还在英国殖民统治下的民族，通过独立战争为自己奠定了坚实的思想基础，赢得了独立的主权国家地位。因此它的主权诉求主要针对的是外部势力对主权的侵蚀，强调国家在国内事务中不受外来干预的最高权力。这与英国和法国是在国内资产阶级革命背景下提出主权原则，冲破封建王权的束缚是截然不同的，从这个意义上讲，在当时的历史条件下，美国体现的主权观念是进步的。它第一次使主权原则超出了欧洲的狭隘范围，使主权变成了殖民地争取独立的理论武器，从而为国家主权真正成为国际关系和国际法的基本准则奠定了基础。遗憾的是美国赢得自身的独立和主权地位后，并没有把这一原则在国际关系和国际法中进一步推广，而是把主权当作少数国家的特权。这是由其与欧洲相同的政治基础的权力性质所决定的。但在两个多世纪后的今天，西方尤其是美国又成为在国际关系和国际法中贬低和侵蚀别国主权最严重的国家。从争取主权到贬低主权的立场嬗变当然是一个复杂的历史过程，这既与近代西方主权理论的内在缺失有关，也与受到当前新自由主义等思潮的影响相联。在西方主权理论中始终存在着根本性矛盾，即国家和代表国家权力的政府权力的有限性和绝对性的问题。按照“社会契约”理论和“人民主权”理论的价值推理，人民将自己的“天赋的权利”部分地出让给国家，国家和作为国家的代表的政府成了实际的主权者。西方在国家内部的政治体制中设计了近乎完美的权力分治和制约平衡制度，进而使对内主权在实践中受到强有力的制度化制约，对内主权只是在主权不被滥用的前提下才是绝对的。但在对外主权方面，西方的传统主权理论是模糊不清的，一方面强调主权是至高无上和绝对的，另一方面又承认征服者通过正当的战争而对被征服者享有主权权力。理论上的内在矛盾导致了西方国家在主权实践中的实用主义性质。当发展中国家以主权坚持自己合法权益时，它们又从社会契约论和人民主权论抽象出国家主权的有限性结论。由于西方传统主权理论的根本性矛盾始终没有得到解决，决定了西方在确立自己主权立场时，始终遵循着二元主权观。一方面它们在处理与自身国家主权相关的事务时，始终坚持和强调主权的绝对性和不容美国国家经济主权保障机制的法律分析51侵犯的立场，决不允许任何国际规范构成对本国主权范围内的事务的任何限制，这在美国的主权立场向度上体现的最为突出。尽管当今多数否定国家主权的主张出自美国政府或其学者，但在涉及美国自身的主权问题上，它又是维护主权立场最坚定的国家。另一方面，发达国家在与发展中国家交往时，一再强调主权是应该被摈弃的过时的观念，美国是“主权过时论”的积极倡导和推行者。美国为在国际社会推行其经济霸权主义，提出主权是过时且有害的论调。美国著名的国际法学者和人权法权威路易斯·亨金认为“主权一词被误引滥用（misconceivedinvocationof“sovereignty”），阻碍了国际公法的现代化和健康发展。”他强调：“对于国际关系说来，主权一词在很大程度上肯定是没有必要的，最好避免使用；”甚至鼓吹：“我们应该把主权一词作为旧时代的残余遗物（relic）摆放到历史的陈列架上去。”视主权为“有害的字眼”，主权的“神话往往是空话连篇，并且有时对人类的各种价值观念起着破坏的作用”，应当“废弃这个‘S’字！”。1二、美国强化国家经济主权与对外贸易政策转变的路径依赖分析经济主权的产生是对国家主权内涵的极大丰富与提升。上世纪八十年代以来，迅猛发展的经济全球化，对世界各国都产生了重大影响。全球各国的相互依赖关系不断加强，经济发展成为世界发展的主流。国际社会开始了从军事竞争向经济竞争，从政治对抗到相互交往的转变，国家的经济主权问题成为各国发展对外贸易和全球经济合作中的焦点所在。经济主权，从广义主讲，是指国家在参与市场活动、选择国家经济制度、协调国际经济秩序等重大经济问题上的最高独立决策权。经济主权作为国家主权在经济领域的表现，也有对内最高性和对外独立性。其对内最高性表现为：主权国家有权自主选择自己和经济制度；自主决定自己的经济发展战略；自主立法建立本国的国内的市场运行的规则；自主开发和利用本国的经济资源。对外独立性表现为；主权国家无论1陈安著：《世纪之交围绕经济主权的新“攻防战”》，载陈安主编：《国际经济法论丛》(第4卷)，法律出版社2001年版，第82页；又见陈安著：《美国1994年“主权大辩论”及其后续影响》，载《中国社会科学》2001年第5期。美国国家经济主权保障机制的法律分析52是否参与国际经济活动，都有自己的生存权和发展权；主权国家可以自主决定是否参与国际经济活动；一旦加入某个国际经济组织，在承担国际经济规则义务同时，享有平等的权利；国家之间的经济交往以平等互惠为基础，主权国家有保护自己不受外来经济势力掠夺和剥削的权力。民族国家的经济主权，既是一种政治化的经济权力，又是一种经济化的政治权力，是政治权力和经济权力在国家最高（即根本）利益契合点的权力结合。2冷战结束以来，美国政府的对外贸易政策也发生了显著的变化。美国在苏东解体后，经历了三位总统四届政府，即老布什的第49届政府（1989-1993年）、克林顿的第50和51届政府（1993-1997、1997-2001年）及小布什的第52届政府（2001-2005年），但冷战后美国对外贸易政策的调整则始于克林顿执政以后。在克林顿上台后，一直鼓励美国政府采取一系列的政策，改变企业战略行为，以使本国在国际竞争中占据优势地位。其贸易政策既不是“筑起高墙来保持美国公司免受外国竞争的保护主义”，也不是“在外国竞争者面前无动于衷的自由主义”，而是要推行战略性贸易政策以促进美国的对外贸易。通过产业结构调整以有效提高美国企业在高科技的国际竞争力；扶持高科技技术以保持美国在高科技领域的领先优势地位，进而增强自身的国际竞争力；实施国家出口战略以扶持和鼓励美国商品的对外输出；推动多边贸易谈判以打开他国市场。3小布什政府的对外经贸政策与前任克林顿政府的政策相比，更加强调的是自由放任，追求所谓的“公平、自由”政策，或称之为“零对零”的贸易政策，4追求在一个理想的世界里，美国和外国都没有关税壁垒。完成了由克林顿政府时期的“公平贸易政策”向小布什政府的“公平、自由”贸易政策的转变。同时，由于晚近时期美国经济持续衰退，必然会在美国国内产生强烈反映，美国贸易政策中贸易保护主义抬头只是时间早晚的问题。“从美国贸易史看，经济衰退往往引发贸易保护主义势力抬头。”52肖佳灵著：《国家主权论》，时事出版社2003年版，第382页。3崔日明、郭艳娇著：《战略性贸易政策——美国经济增长有效支持》，载《国际贸易》2001年第11期。4肖炼著：《新人新调——布什政府经济政策分析》，载《国际贸易》2001年第5期。5王厚双著：《各国贸易政策比较》，经济日报出版社2002年版，第261页。美国国家经济主权保障机制的法律分析53晚近以来美国政府的大部分精力始终围绕其对外政策展开，作为核心战略问题之一的经济——贸易问题更是美国历届政府考虑的焦点之所在。美国对外贸易政策的转变，客观上是为了美国经济主权的强化，但实质上却是为美国推行其全球经济霸权的目标而服务的。美国贸易政策的晚近变化，虽肇始于克林顿政府时期，但其发展演变的轨迹和依赖的路径却没有发生太大的变化。20世纪90年代以来的美国对外贸易政策动作主要依赖三层次展开：（一）依赖WTO多边贸易体制，推行其多边主义的贸易政策尽管关税及贸易总协定乌拉圭回合谈判始于20世纪80年代中期，但其实质性发展阶段却发生在20世纪90年代。乌拉圭回合不仅坚持了关贸总协定的自由贸易目标，并且将全球贸易全部归于WTO之下。多边贸易体制是指以乌拉圭回合多边贸易谈判达成的多边贸易协议为主体内容，以世界贸易组织作为协议贯彻实施的保证，以准司法性的争端解决机制为后盾的一个全球性、综合性的国际贸易管理体制。作为乌拉圭回合的主要发起方和WTO中最大的成员方，美国自然认识到借助多边贸易体制推行其贸易政策的重要性。事实上从ITO的最初设计，到GATT整个时代，再到WTO时代，美国对外贸易政策的影子可以说是无处不在。美国政府依赖多边贸易体制，一步步地推行着本国的外贸政策战略目标的实施。WTO是一个以市场为走向的、提倡贸易自由化的国际组织，通过对关税及非关税壁垒的消除，对政府权力的限制来鼓励国际贸易的自由化。这与美国作为经济超级大国的国家经济发展目标是一致的。WTO多边贸易体制也就自然成为其展开外贸政策的重要载体。具体表现为其一，在全球多边体制中渗透建立以美国为中心的WTO多边贸易体制，即所谓的以美国为核心的全球经济新秩序和战略主张。这可以从后GATT时代到WTO建立以来，集中得到了体现。在GATT后期乌拉圭回合谈判中，美国不仅在货物贸易领域推行自由化，而还主张将服务贸易和农产品贸易的自由化，从国际直接投资自由化到知识产权保护的美国国家经济主权保障机制的法律分析54高标准化，无不是以维护美国利益为出发为归宿。GATT/WTO体制与成员方国内法的关系问题，是一个复杂的国际法理论问题。6但在实践中，美国等西方国家国内法与国际条约的关系受到其政治的影响，却是不争的事实。按照美国宪法规定，美国参与缔结的国际条约，等同于国内法，7但在谈判签订条约，尤其是经贸条约时，美国总统却具有决定性影响。81947年《GATT临时适用议定书》生效以来所形成的祖父条款制立法（GrandfatherClauseLegislation）在乌拉圭回合后虽然随着世界贸易组织的成立而消除，但乌拉圭回合一揽子协议谈判的通过是在承诺不推翻美国贸易法权力的前提下才签署的，就是在乌拉圭回合达成最终协议前不久，克林顿政府还发布行政命令，恢复使用“超级301条款”，并在乌拉圭回合后又特别声明仍保留实施该条款的权力。实质上从乌拉圭回合的谈判内容直至其进程等观之，无一不受美国之影响。如乌拉圭回合之所以在1994年4月15日结束，其原因就在于美国国会对总统谈判授权期限终止于1994年4月16日。如世贸组织的一揽子协议不能在此期限内通过，其命运将会与1947年的国际贸易组织（ITO）一样，“在劳民伤财、兴师动众之后随风而