搜索
节能政策法规和节能工作重点徐培新物资节能中心副主任《节约能源法》修订工作小组成员中国能源研究会理事节能和企业能源管理专业委员会委员2009．9．8一、《节约能源法》（一）修订背景介绍人口众多、能源资源相对不足、环境承载能力较弱，是我国的基本国情之一。我国人口众多，人均能源资源拥有量在世界上处于较低水平。煤炭和水力资源人均拥有量相当于世界平均水平的50%，石油、天然气人均资源量仅为世界平均水平的1/15左右。而且能源资源分布不均衡。煤炭资源主要赋存在华北、西北地区，水力资源主要分布在西南地区，石油、天然气资源主要赋存在东、中、西部地区和海域。主要的能源消费地区集中在东南沿海经济发达地区。由于耕地资源不足世界人均水平的30%，也制约了生物质能源的开发。进入新世纪，经济发展速度加快，特别是进入了工业化、城镇化进程加速时期，钢铁等重工业高速发展，国际经验表明，这一阶段能源供需矛盾突出。特别是2003年至2005年，能源利用效率出现逆转，单位产值能耗分别上升4.9%、5.5%、0.2%。2000年至2006年，石油消费由2.24亿吨增加到3.4亿吨；煤炭由12.88亿吨增加到23.7亿吨；天然气由245亿立方米增加到556亿立方米。我国的能源消费总量从2000年的13.8亿吨标准煤增加到2008年的28.5亿吨标准煤，自2003年以来，平均每年增加2亿多吨标准煤。2008年我国原油消费对外的依赖度已达50%，大量进口石油对能源供应的安全性已经造成威胁。国内能源供应缺口较大，国际能源价格不断上涨，我国的石油进口依存度已经将近50%。从2003年-2007年我国GDP连续5年的两位数增长，年均增长12.8%。目前每年约有1000万农村劳动力向城镇转移，城镇化进程的推进，促使能源消费的持续增长。从自然条件看，中国气候条件相对较差，生态环境比较脆弱，2005年全国森林覆盖率仅为18.21%，而土地荒漠化面积已占到整个国土面积的27.4%。长期以来，我国经济发展过多地依靠扩大投资规模和增加物质投入，这种粗放型经济增长方式，与资源、环境的矛盾越来越尖锐，能源紧缺已成为遏制我国经济社会发展的重要瓶颈。党的第十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出：“我国土地、淡水、能源、矿产资源和环境状况对经济发展已构成严重制约。要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。推进国民经济和社会信息化，切实走新型工业化道路，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。”。节能降耗已成为全社会广泛关注的关系到落实科学发展观、全面建设小康社会的重大战略问题。十届四次全国人民代表大会通过的“十一五”规划《纲要》提出：“十一五”期间要实现单位国内生产总值能源消耗降低20%左右,这个目标是具有法律效力的约束性指标。能源是国民经济和社会发展的重要物质基础。能源利用涉及社会生产、生活的各个领域，因此节能需要全社会的共同努力。开展全民节能，关系到我国经济社会的持续健康发展，关系到人民群众的切身利益，体现全民族的文明素质。要从全局和战略的高度，充分认识深入开展全民节能行动的重大意义，增强紧迫感和危机感，广泛动员全民节能，把节能变成全体公民的自觉行动。为积极推动节能减排工作，由全国人大财经委组织，自2006年3月开始，历时一年半时间，对原《节约能源法》的进行了修订。2007年10月28日十届全国人大常委会第三十次会议审议通过了《节约能源法》修订草案。新修订的《节约能源法》共七章八十七条，分别是总则、节能管理、合理使用与节约能源（一般规定、工业节能、建筑节能、交通运输节能、公共机构节能和重点用能单位节能）、节能技术进步、激励措施、法律责任和附则。修订后的《节约能源法》自2008年4月1日起施行。（二）修订内容介绍党的十七大报告强调要加强能源资源节约。新修订的《中华人民共和国节约能源法》（以下简称“节能法”）再次重申了这一基本国策。推动全社会节约能源，不是要抑制和减少人类的生产、生活需求，而关键是要加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，提高能源利用效率。这充分说明，节约能源绝不是为了解决一时能源供应紧张而采取的权宜之计，它符合我国的长远利益和根本利益，是实现可持续发展、造福子孙后代的重大举措，必须长期不懈的坚持。1、进一步明确、突出节约能源在我国整个能源战略中所处的地位。与原节能法相比，新法在法律的层面上确定了节能在我国国民经济和社会发展中的重要战略地位，明确了政府及其有关部门在节能工作中的职责，规定了一系列重要的节能制度，提出了促进节能工作的政策导向和重要措施，强化了节能法律责任。原节能法第一条:为了推进全社会节约能源，提高能源利用效率和经济效益，保护环境，保障国民经济和社会的发展，满足人民生活需要，制定本法。新法第一条:为了推动全社会节约能源，提高能源利用效率，保护和改善环境，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。党的十七大报告指出，实现经济社会全面协调可持续发展，就是要坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。大力推进能源节约、提高能源利用效率，缓解能源供求矛盾，促进环境质量改善，是落实十七大精神，实现经济社会全面协调可持续发展的重要措施。原法第四条：节能是国家发展经济的一项长远战略方针。国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当加强节能工作，合理调整产业结构、企业结构、产品结构和能源消费结构，推进节能技术进步，降低单位产值能耗和单位产品能耗，改善能源的开发、加工转换、输送和供应，逐步提高能源利用效率，促进国民经济向节能型发展。新法第四条节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。增加了第五条：国务院和县级以上地方各级人民政府应当将节能工作纳入国民经济和社会发展规划、年度计划，并组织编制和实施节能中长期专项规划、年度节能计划。国务院和县级以上地方各级人民政府每年向本级人民代表大会或者其常务委员会报告节能工作。原《节约能源法》规定的节能管理制度不尽健全，尚未建立节能目标责任制和评价考核制度、重点用能单位能源利状况报告制度，一些倡导性条款和原则性要求难以落到实处。第六条国家实行节能目标责任制和节能考核评价制度，将节能目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。省、自治区、直辖市人民政府每年向国务院报告节能目标责任的履行情况。2007年11月17日，国务院“国发36号文”印发了《批转节能减排统计、监测及考核实施方案和办法的通知》，把建立科学、完整、统一的节能减排统计、监测和考核体系（以下称“三个体系”），并将能耗降低和污染减排完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，明确要求各省（区、市）制定本地区的年度节能目标，并规定按照一级抓一级、一级考核一级的要求，进行节能目标完成情况的考核。《通知》要求各千家重点企业也要制定并落实年度节能目标。这是各地、各企业建立和落实节能目标责任制的依据。同时根据本条的规定，不仅“十一五”期间，“十一五”以后都要坚持节能目标责任制。政府节能考核表企业考核评价表新法第七条国家实行有利于节能和环境保护的产业政策，限制发展高耗能、高污染行业，发展节能环保型产业。国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当加强节能工作，合理调整产业结构、企业结构、产品结构和能源消费结构，推动企业降低单位产值能耗和单位产品能耗，淘汰落后的生产能力，改进能源的开发、加工、转换、输送、储存和供应，提高能源利用效率。国家鼓励、支持开发和利用新能源、可再生能源。2008年进一步调整产业结构，通过严格控制信贷规模、土地闸门，对所有新建项目实行节能评估和环境影响评价，提高项目投资的门槛，遏制高耗能行业的增长。同时要加快淘汰落后的力度。2008年关停小火电1300万千瓦，淘汰水泥落后生产能力5000万吨、炼钢落后生产能力600万吨、炼铁落后生产能力1400万吨。三年来，各地区、各部门认真落实党中央和国务院的决策部署，节能减排取得重大进展。全国单位GDP能耗逐年降低，2006年下降1.79%，2007年下降4.04%，2008年下降4.59%，“十一五”前三年累计下降10.1%，节能2.9亿吨标准煤。全国二氧化硫、COD排放总量不断降低，2007年下降4.66%和3.14%，2008年下降5.95%和4.42%，“十一五”前三年分别下降8.95%和6.61%。原法第六条国家鼓励、支持节能科学技术的研究和推广，加强节能宣传和教育，普及节能科学知识，增强全民的节能意识。新法第八条国家鼓励、支持节能科学技术的研究、开发、示范和推广，促进节能技术创新与进步。国家开展节能宣传和教育，将节能知识纳入国民教育和培训体系，普及节能科学知识，增强全民的节能意识，提倡节约型的消费方式。这次修订增加了一个重要规定，要求将节能知识纳入国民教育和培训体系。国民教育和培训体系包括初等、中等和高等教育，也包括普通和职业教育。这是落实节约资源基本国策的一个重要体现。在教育和培训内容上，一是要加深对我国基本国情的认识，了解我国人均占有资源、能源水平远低于世界平均水平的现实，了解随着人口增加和工业化、城镇化进程加快，能源供应方面面临的突出矛盾，了解在能源安全方面面临的挑战；二是要加深对能源消耗与生态环境保护、全球气候变化之间的关系的了解，正确认识我国在这方面面临的严峻形势；三是要从普通群众的衣食住行入手，介绍节能的方法和节能的好处，让大家了解开展节能对建设节约型社会的重要意义，养成节约光荣、浪费可耻的风尚。2、在修订中还将近几年来行之有效的有关规章制度纳入了法律条文。实行固定资产投资节能评估和审查制度，近年来，固定资产投资增长过快，高耗能、高污染行业增长过快，已经成为经济运行中的顽症。制止不符合强制性节能标准和节能设计规范的投资项目建设，从源头上把好节能关，对于遏制“两高”行业的盲目、过快增长将起到积极作用；比如能效标识制度，实行能效标识管理的产品范围将不断扩大，家用电器等使用面广、耗能量大的用能产品都将成为能效标识制度的实施对象。在修订中增加了“第五十六条国务院管理节能工作的部门会同国务院科技主管部门发布节能技术政策大纲，指导节能技术研究、开发和推广应用。”在法律上对国家管理节能工作的部门会同科技主管部门制定并发布节能技术政策大纲的职责予以明确，将发布节能技术政策大纲这一成功做法首次上升为法律，对今后政府有关部门定期发布节能技术政策大纲，指导节能技术的研发、推广，推动节能技术进步赋予了明确的法律地位。国家发展改革委、科技部组织有关专家、学者，在广泛征求社会各界意见的基础上，历时两年半修订完成了《中国节能技术政策大纲（2006年）》《大纲（2006年）》的发布，对节能技术研究开发、推广应用以及节能项目投资重点指明了方向，为编制能源开发利用规划和节约能源规划提供了技术支持，为实现国家“十一五”节能目标奠定了技术支撑。节能产品（设备）是指符合与该种产品（设备）有关的质量、安全和环境标准要求，在社会使用中与同类产品或完成相同功能的产品相比，它的能源利用效率（能效、能耗）指标符合相关能效标准中1级或节能评价值的规定。2007年，国务院办公厅行文建立政府强制采购节能产品制度（国办发〔2007〕51号），当年列入政府采购《清单》的节能产品总计33种类别、涉及539家企业、14551个产品型号/系列。并对空调机、双端荧光灯和自镇流荧光灯、电视机、电热水器、计算机、打印机、显示器、便器、水嘴共9类产品实施政府强制采购节能产品制度，涉及强制采购的产品涉及286家企业的9461个产品型号/系列。2006年，国家发展改革委会同有关部门发布了十大重点节能工程实施方案，即燃煤工业锅炉（窑炉）改造工程、区域热电联产工程、余热余压利用工程、