英国慈善法律制度对我国慈善立法的启示

英国慈善法律制度对我国慈善立法的启示刘坤摘要：尽快完善慈善事业法，规范慈善活动，保障和促进我国慈善事业的健康发展，是法学界面临的一项重要课题。英国是世界上第一个对慈善事业进行立法的国家，也是慈善法律体系较为完善的国家。英国最新的2006年《慈善法》中关于慈善组织形式，善款的筹集与运用以及慈善事业的监管制度等有许多值得我们借鉴与研究。关键词：慈善事业；慈善信托；慈善法人[中图分类号][文献标识码][作者简介]刘坤，女，杭州师范大学法学院硕士研究生，研究方向：民商法。[指导教师]许洪臣，男，杭州师范大学法学院教授，研究方向：经济法、商法。一、英国的慈善立法及主要制度民间慈善活动在英国有着悠久的历史，早在12-13世纪，英国就形成了开办慈善事业与互助的传统，但当时，受教会势力的影响，慈善事业主要掌控在教会手中，慈善组织的雏形主要表现为由宗教团体兴办的慈善基金会的形式。1601年，英国政府颁布了世界上第一个有关民间公益组织的法规《慈善用途法》，该法不仅是英国整个慈善法体系的生长原点，也是公共权力首次介入民间公益性事业的标志。[1]它的出台确立了政府对慈善基金会的管理权，同时宣告了现代慈善事业的开端。这项法规对于英国民间公益事业和公益慈善组织的发展起到了及其重要的作用，因此，被认为是英国慈善基金的大宪章，在其导言中列举的慈善目的和种类，迄今仍适用于慈善判例中。经过几个世纪的演变，《慈善用途法》的条款虽发生了很大的变化，但它们并未被完全抛弃，其基本精神在英国仍被遵循。伴随英国工业化的进程，18世纪以后公益慈善性的非营利组织数目不断上升，公益的活动领域不断扩展，涉及到的领域越来越广泛：如宗教慈善，扶贫救济，卫生健康，社会及社区福利，教育援助，环境保护和生态改善，历史文化艺术遗产的保护，动物保护及福利，业余体育运动，促进人权与和解，针对无家可归者提供住处，科学研究及普及等。为适应慈善事业的不但发展的需求，英国政府工业革命之后在慈善事业方面陆续出台了多部法律，主要包括以下几部：1853年《慈善信托法》，1872年《慈善受托人社团法》，1888年《永久营业和慈善促进法》，1958年《休养慈善组织法》，《1960年慈善法》（英国政府于1987年、1993年与2006年对该法进行了修订）。现在英国施行的是2006年的《慈善法》、2005年《慈善和信托投资法（苏格兰）》以及2008年《慈善法（北爱尔兰）》。这一系列法律制度的颁布和实施，确立了英国慈善事业的基本原则与制度，构建了其基本慈善法律体系。（一）英国的慈善立法模式英国慈善立法模式是主要采取以一部《慈善法》为核心，以其它单行法为补充的统一集中的立法模式。关于慈善的基本法律问题由其慈善基本法《慈善法》概括规定，具体法律问题如慈善组织的形式、税收优惠政策等则由专门的法律制度解决。此外，作为传统的英美法系国家，英国普通法在慈善实践中的作用也不可小觑，无论是“慈善”、“慈善目的”等含义的理解和判断，还是诸如“spiritorintendment”等重要规则的应用均离不开普通法。[2]（二）英国慈善主要法律制度1.慈善组织制度慈善组织是慈善活动的实施主体，是以慈善目的对他人进行帮助的非营利性组织。英国目前的慈善组织有多种组织形式，常见的有三种：信托、社团和慈善公司。慈善信托属特殊信托性质，后面两种组织模式均属于慈善法人性质，即社团法人和慈善公法人。（1）慈善信托组织形式信托在英国有着较为悠久的历史，早期的信托源于宗教目的，慈善信托是英国早期最重要的慈善方式，指的是为了使整个社会或社会公众的一部分受益而设立的信托。这种类型的信托在社会生活中通常体现为，由委托人捐献或提供一定的财产作为信托财产，由受托人管理该项财产，并按照有关信托协议的规定，将信托财产用于信托文件指定的慈善目的。与一般信托不同，慈善信托具有以下特征：慈善信托以不特定的社会公众或特定的社会群体为受益人；慈善信托具有无限的延续性；慈善信托不以严格确定的慈善意图为成立要件；慈善信托往往在法律上享有减免税收的优惠；慈善信托中对受托人的监督和控制、对信托财产诉请执行，依法由特定的公权机关行使，受益人没有特定的请求权；在大多数情况下，慈善信托的设立变更必须依法履行注册登记手续等。[3]与慈善法人相比，慈善信托的成立方式较为简便，准入门槛也比较低。一般情况下，慈善信托的成立只要符合以下三个条件即可：信托目的必须是慈善性的，必须具有公共利益以及信托目的必须完全彻底地具有慈善性。[4]满足以上三个条件的组织可向慈善委员会提出申请，由慈善委员会决定其是否能够获得慈善信托的地位，必要时慈善委员会要与税务部门商讨后再做出决定。[4]此外，慈善信托的设立与运作资金要求也远远低于某些慈善法人，组织者仅需支付较低的注册资本慈善信托即可成立。慈善信托设立后，委托人仅需支付给受托人一定比例的事务费（即管理费）就没有任何金钱上的负担了。受托人组织形式的选择也比较灵活，在慈善信托法律关系中，受托人可以不是法人，也可以不是慈善组织，可以是营利机构也可以是非营利机构。慈善信托一般适用于以下范围：救济贫困，救助灾民，扶助残疾人，发展教育、科技、文化、艺术、体育事业，发展医疗卫生事业，发展环境保护事业，维护生态环境，发展其他社会公益事业。[5]（2）慈善法人组织形式慈善法人与慈善信托是英国目前最重要的两种慈善组织形式。英国1960年《慈善法》确立了慈善法人与慈善信托为慈善活动中互为补充的形式，且这种形式一直延续至今。慈善法人,亦即慈善性公益法人指的是具备法人资格的慈善组织，是以从事慈善活动为目的，自愿而无偿地对受益人提供帮助的公益法人。[6]与慈善信托不同，慈善法人是拥有独立主体资格的慈善组织。以慈善为目的的财产属于慈善法人本身，慈善法人的管理人员运营法人的行为视为法人自身的行为，当然，慈善法人的管理人员的不法行为产生的法律后果也直接归属于慈善法人。与慈善信托受到的较为严格的约束不同，慈善法人在行动上具有较强的自主性，其不必受制于财产提供者及相关受益人以及法院的限制，也无需受特别使用和管理办法限制，在遵守法律规定的前提下，其行事依据为其章程或遗嘱。但是，并不等于说慈善法人在行动上就可以毫无顾忌的行事了，其行动仍受到较多的法律规制，比如准入门槛的设置、登记制度等。慈善法人主要包括社团法人与慈善公司法人两种形式。社团法人是最为普遍的慈善组织形式，即社团法人。慈善公司法人，亦称为公益性公司组织，是一种专门为英国民间公益性组织设计的具有正式法律地位的公司式组织形式，此种组织于2006年《慈善法》中作为一种全新的公益性组织形式首次出现。公益性公司组织，顾名思义在组织形式上采用了有限责任公司的组织模式，这样组织模式最大特点是一方面有利于决策形成的科学性，另一方面有利于善款的管理和运用。不管是慈善法人还是慈善信托，二者各有所长，在慈善活动中发挥着互为补充的作用。鉴于慈善法人具有较为优越的经营能力，其比较适合从事经营事业类的活动，而对于那些以金钱给付为目的的事务，则更适合由慈善信托发挥作用。2.关于慈善资金的筹集与运用制度慈善活动的经费绝大部分来自于公众的募捐，面向公众直接开展的募捐活动包括在公共场所的募捐和挨家挨户的募捐两种形式。该法规定，在公共场所募捐，募款者必须持有慈善委员会颁发的公共募捐证书；逐户募捐者也必须持有慈善委员会核发的公共募捐证书，同时要向募捐地主管部门提供公共募捐证书的复印件并在募捐前一天告知主管部门募捐的目的、募捐的期间、募捐的具体地点以及其他可能需要告知的事项。[7]若不遵守以上规定，则募捐行为将被视为过错犯罪并根据具体情节对其即席判决，慈善组织将受到处以不同数额罚金的处罚。要想正式开始募捐，发起者还需要在拟定募捐前一天向拟开展募捐活动的当地政府机关取得公共募捐的许可。[7]关于慈善组织筹集资金的用途，除按照捐助者的意愿使用外，法律中规定了“近似原则”，即当某个慈善组织原本的目的已经达到或者由于遇到情势变迁对资金如何的处置时，则适用于“近似原则”。“近似原则”认为，在捐助者的直接资助目标不能达到时，资金的管理者可以将捐款用于“最近似于捐助者意愿的其他目的”。其实，早在1960年《慈善法》中，就详细规定了近似原则，1993年《慈善法》在确认1960年《慈善法》的同时，给慈善受托人施加了一项法定义务，即在适当的情况下，慈善受托人应当采取步骤，使信托财产适用近似原则，[4]2006年《慈善法》原封不动的继承了1993年《慈善法》关于该原则的规定。但适用近似原则必须符合以下条件：初始信托目的不可能、难以实现或非法，委托人表明了将该信托财产用于慈善目的的一个一般性用途。[5]3.慈善事业的监管制度英国2006年《慈善法》最大的进步是对慈善事业的监管进行了较为详细的规定。该法以制定法的形式明确了慈善委员会的法律地位——是具有特殊独立性的主管民间公益性事业的政府机构，它只对议会负责。除此之外，该法还用很大篇幅规定了慈善委员会的机构设置、人事配备、任务、职能与权限等。依该法规定，慈善委员会的性质是对慈善事业进行监管的独立的政府机构。所谓独立的政府机构指的是，虽然慈善委员会的领导班子成员是由政府相关的部长任命，且其办公经费由财政部全额提供，但是其行使职权时却不受任何政府部长或其他政府部门管束。这种定位，一方面可以使其在行使职权时更具有权威性与公信力，另一方面还可以使其免受任何来自政府部门的压制，保证其职权的独立性与透明性。慈善委员会在不影响法定权力和职责的情况下，一般均通过改进管理方法、为信托人提供可能影响慈善事业的信息和建议等方式来保障慈善资源的有效利用。[8]慈善委员会的监管主要涉及到以下两个大的方面即慈善组织的注册管理和慈善组织的运作管理。（1）对慈善组织的注册管理制度注册管理不仅是监管过程的第一道关口，而且是整个监管工作的基础。英国2006年《慈善法》明确规定由慈善委员会负责慈善组织的注册管理，慈善委员会的工作人员将依据法律和该委员会制定的相关细则分两步对材料进行认真的评估——对慈善组织的评估和对人的审查。对慈善组织评估的要点是确定申请组织的性质是否属于民间公益性组织，主要审查该组织的使命、基本目标等，看其是否符合《慈善法》对民间公益性事业的定义，它的相关计划是否切实可行，是否能够保障它在今后顺利和持续地开展活动。对人的审查则是确认申请组织的管理层人选。如果是信托形式则审查托管人是否具备任职资格，在对托管人背景进行审查时，若慈善委员会认为必要，还可以向犯罪记录局等机构寻求合作。整个材料的审查时间需要15个工作日至三个月完成，根据所审查材料的不同具体情况，慈善委员会将做出3种结论：批准注册、对申请材料提出修改建议、不批准注册。对于第二种情况，申请注册者可根据慈善委员会的建议对申请材料进行补充，进而获得批准。[1]（2）对慈善组织的运作管理制度对慈善组织的日常运作进行管理，主要涉及到慈善组织信息的公开与对其财务会计制度的监管。考虑到慈善法人是具有公共性的社会团体，法律要求其必须公开透明的运作，基于这种公众性，公众对慈善法人享有更多的知情权，慈善法人有义务向社会公开自己开展的慈善活动以及相关的财务状况，对于有公募资格的慈善法人来说，信息公开制度就更为重要。[6]①对慈善组织一般性信息的监管慈善组织信息公开的方式有两种：一是慈善委员会可以对非豁免的慈善组织进行调查，提供相关信息，并要求被调查人对所提供信息的真实性进行宣誓；二是任何团体或个人可以向委员会披露其接受到的信息。[8]为了保证慈善组织的日常运作更加透明化，慈善委员会需要获取、评估和公开发布有关慈善委员会工作目标和日常工作情况的所有信息，确定和调查公众反映的管理不良情况或违法行为，及时采取防范和补救措施，身为政府部门，其还要为政府各部的部长提供关于慈善委员会工作目标和日常工作情况的信息，提供相关的咨询服务，并提出有关建议和意见。[1]②对慈善组织财务会计的监管对慈善组织的财务会计监管，主要有以下几种措施：年度报表制度、审计与财务年度检查制度以及慈善组织的访问制度与调查制度。年度报表制度是监管工作的核心。根据慈善组织的年度收入