党纪与国法的关系

-1-党纪与国法的关系正确认识和把握执政党纪律与国家法律之间的关系，对于执政党制定并不断完善其纪律，各级组织与党员在实践中更好地理解和遵守其纪律，具有积极意义。作为执政党，中国共产党是我们的政治领导者，也是国家权力的主要践行者，其地位十分特殊。但在法律面前，执政党组织与党员又是普通的社会成员，与其他社会团体及公民同处于平等地位，同样应遵守法律。中共十二大以来的党章也都明确规定，党必须在宪法和法律的范围内活动。因此，执政党纪律的制定与实施，必须遵守宪法与法律的规定。这具体表现在如下几个方面。一、执政党纪律不得赋予执政党组织和党员以任何法外特权。中国共产党作为执政党，是我国最广大人民群众根本利益的代表者。权为民所用、情为民所系、利为民所谋，是执政党的基本行为准则。执政党没有、也不应要求狭隘的党派利益。因此，执政党纪律不得违反或超越国家宪法和法律的规定，赋予执政党内任何一级组织或任何成员以任何法外特权。新颁布的《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）第九条明确规定，党组织和党员违反国家法律和法规的，依照规定应当给予党纪处分的，都必须受到追究；第三十二条规定，党员受到党纪追究，需要给予行政处分或者其他纪律处分的，作出或者批准作出处理决定的党组织应当向有关机关或者组织提出建议；涉嫌犯罪的，应当移送司法机关。二、执政党纪律应与国家法律的基本原则保持一致。《条例》第四条规定党员在党纪面前人人平等的原则，新颁布的《党内监督条例（试行）》第三条，更将党的各级领导机关与领导干部，特别是“一把手”，列为监督重点；《条例》第五条规定，对党组织和党员违反党纪行为的认定，应当遵循以事实为依据，以党章、其他党内法规和国家法律、法规为准绳的原则。不难看出，执政党纪律的制定，借鉴了国家法律的一系列基本原则，既为党内政治文明提供了有力的保证，同时也从一个方面维护了社会主义法制的统一。三、执政党纪律的实施，要尊重国家司法机关、行政机关及企事业单位对执政党员犯罪、违法、违规所作出的处理意见，并将后者作为进行党内纪律处分依据之一。同时，《条例》第三十三条还明确规定，对违纪党员需要作出司法、行政处理等的，执政党组织应向有关部门提出建议。这表明，执政党组织还负有协助有关机关、单位实施法律、法规的义务。执政党各级组织与党员在国家政治生活中扮演着极为重要的角色，国家权力机关、行政机关、司法机关、军事机关的领导人及工作人员，多为执政党员。为确保各级党组织与党员更好地履行执政党义-2-务，有必要作出更为严格的纪律要求。从《条例》、《党章》及《关于党内政治生活的若干准则》等党内规范性文件的有关规定来看，执政党纪律的严格性突出表现在以下几个方面：1、对执政党员的公民基本权利和其他权利进行不同程度的限制。比如，执政党员就不享有宗教信仰自由的权利。《党章》第三条规定党员必须履行的首要义务是：认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想。中共中央组织部文件《妥善解决共产党员信仰宗教问题》明确指出：共产党员是工人阶级的有共产主义觉悟的先锋战士，是无神论者，只能信仰马列主义、毛泽东思想，不得信仰宗教，不得参加宗教活动。再如，执政党的政治纪律对党员作为公民所享有的言论自由的权利，就进行了严格的限制。党员在党内享有充分的言论自由，但是不得公开发表与党的路线、方针、政策相违背的言论。2、国家法律所规定的一些可由公民自由选择的任意性规范，在执政党纪律中被确定为命令性、禁止性的义务规范。比如，中纪委、中组部、监察部制定的《关于党政机关县（处）级以上领导干部廉洁自律“五条规定”的实施意见》规定，一定级别的党员干部利用本人及家庭成员婚丧嫁娶以及工作调动、过生日、迁新居等机会大操大办，挥霍浪费的，应作出检查，并可能受到严厉的纪律处分。从法律角度来说，自由消费是公民的权利，但对执政党员来说，这项公民权利同样受到了严格的限制。3、道德规范上升为纪律规范。“依法治国”和“以德治国”相结合，是基本治国方略。中国共产党作为执政党，是国家实行法治与德治的主导力量。执政党员在“以德治国”中起着不可替代的示范和带头作用。因此，社会与公众对执政党员有着更高的道德要求。因此，许多重要的社会主义道德规范被上升为执政党纪律规范，大大提高了执政党员的道德底线，加重了执政党员的纪律义务。《条例》第十四章就此作出了具体规定。如政治上缺乏诚信者（一百四十九条）、个人生活有失检点者（一百五十条、一百五十一条）、不承担家庭责任、不尽亲属义务者（一百五十二条）、麻木不仁、见义不为者（一百五十三条），等等，都可能受到党内警告直至开除党籍的严厉处分。从法律角度看，前述违反社会主义道德的某些情形，对于普通公民来说，可能只受社会舆论和个人良心的谴责。执政党纪律与国家法律异中有同、同中有异。国家法律以权利为本位，而执政党纪律所调整的社会关系的特殊性，决定了它以义务为本位。执政党赋予各级党组织与党员以某些党内权利，也是为了促使后者在全社会范围内更好地履行国家法律所规定、社会公众所要求的义务，为实现社会主义法治与德治发挥重要作用。-3-党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”党规与国法都是国家治理体系的重要组成部分，是中国特色社会主义制度体系的重要内容。党纪与国法的关系是在依法治国和反腐败斗争中须准确理解和正确处理的。准确理解党纪国法之关系党纪严于国法，依规治党是依法治国的前提。政党与国家概念不同，但又存在交叉和重叠的关系。各政党既身处国家政治制度之外，又身处国家政治体制之中，各政党之间所构成的政党关系结构即政党制度，是国家政治制度运行的载体和推动力。西方国家不论是总统制还是议会制，都是通过政党参与竞选实现政治制度运行的。政党作为执政党时才能执掌国家政权，执政党经由法定程序进入国家制度体系，须依据法律授权和制度安排决定和管理国家事务。凡是政党，都把夺取政权、执掌政权和参与政权作为自己的中心任务和行动目标。当政党成为执政党后，依宪执政是世界各国执政党的通则和惯例。在西欧、北美的发达国家，政党产生晚于国家，政党仅仅是沟通国家与社会之间的桥梁；而在一些发展中国家，政党产生往往早于国家，国家则是由政党建立的，政党承担着建设国家、改造社会的重任。中国共产党与20世纪的中国历史更是体现了这一规律性特点。各民主党派和各族各界在中国共产党领导下，通过民主协商方式，建立了新的国家政权，通过召开全国人民代表大会，制定宪法，依宪执政。因此在当代中国，“宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法”，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。在这种情境下，人们对执政党的认同往往与对国家的认同、与对社会制度的认同紧密联系在一起。中国共产党作为一个在13亿人口的大国长期执政的执政党，也是中国唯一的执政党，作为全中国人民的领导核心，在领导全国人民全面推进依法治国的进程中，党纪严于国法的关系是十分明确不容置疑的，依规治党是依法治国的前提。加入政党是在政党认同基础上自觉自愿的行为。政党认同是指政治主体在政治和社会生活中对政党所产生的一种思想、情感和意识上的归属感，是对政党肯定性的心理反映和行为表达。政党组织是在现实生活中由特定的人群（即党员群体）结合而成的，具有特定的宗旨和组织体系，它是塑造政党认同的组织性资源，拥有健全有效、组织-4-严密、动员有力的组织既是政党组织制度化的结果，也是政党争取认同的有效手段。而对中共党员来讲，入党是建立在认同党的纲领、服从党的决议、遵守党的纪律、执行党的决议等体现实质内容的政党认同的自觉自愿行为。任何一个有意愿参加中国共产党的人，须向组织提出申请，经过培养、讨论批准、入党宣誓、一定预备期等程序仪式后，才能成为正式党员。中国共产党是中国工人阶级和中华民族的先锋队组织，在长期执政的情况下，全体党员必须受到党规党纪的刚性约束。党的纪律是党内规矩，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。十八大以来纷纷落马的贪腐官员目无党纪国法，徇私枉法或贪赃枉法。他们作为中共党员，对其处理按照党纪、国法的时序，必然首先接受组织调查，受到党纪的惩处，被开除出党后再受国家法律的制裁。正是从这个意义上讲，中共中央要求“各级党组织和全体党员模范遵守宪法和法律，为全面推进依法治国提供根本保证”。理解党纪与国法的关系，既不能脱离党纪与国法的一般概念理论，又不能忽视中国国情和政治发展中党纪与国法的经验法则。质言之，宪法是国家的根本大法、治国安邦的总章程，它赋予了执政党治国理政的责任和使命；党章作为党内根本大法，是管党治党的总章程。“依规治党”，就是在党中央的领导下，依照党章和其他党内法规规定的职责、权限、程序，管理党的事务，从事党的各项活动，进行党的建设。党的政策，在党内是通过党规党法来体现和落实的，在国家治理中则是国家法律法规的先导和指引。因此，依法治国就是执行党的政策，依规治党最终也表现为依法治国，二者在本质上是一致的。依法治国与依规治党存在着密切的联系，把两者割裂开来、对立起来都不是科学的态度。科学准确把握党纪与国法的关系习近平同志在党的十八届四中全会上指出：“全面推进依法治国，必须形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”在十八届中央纪委四次全会上，王岐山同志也就党纪与国法的关系作了“党的先锋队性质和先进性要求决定了，党规党纪严于国家法律。国法是所有公民的行为底线，党纪是对党组织和党员立的规矩”的论述。这充分表明了以习近平同志为总书记的党中央以从严治党推进依法治国、以依法治国保障从严治党的辩证思维和战略思维，为我们正确认识和把握党纪与国家法律的关系，切实提高反腐败斗争的法治化水平，提供了重要思想武器。党纪与国法的基本内涵与相互关系-5-十八届四中全会公报指出，依法治国首先是依宪治国。宪法作为国家的根本大法，具有最高法律效力。党纪与国法是统一于宪法之下的制度规范。我国宪法规定了中国共产党的执政地位，党纪就是保障党的各级组织和全体党员忠实履行法定职责，有效抵御腐败风险，巩固党的执政地位的党内法规。国法主要通过对犯罪的惩治，对人权的保障，实现社会的长治久安。党纪与国法都是贯彻实施宪法的基本规范，是依法治国的基本依据。两者的基本内涵与相互关系主要表现在以下三个方面。党纪严于国法，党纪保障国法实施。《中国共产党章程》开宗明义指出，党是中国工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队。既然是先锋队，理所当然应该接受比普通人更严格的约束。对于党员而言，这一身份决定了其不能等同于普通群众，不仅要遵守国法，更要遵守党纪。国家法律所规定的一些可由公民自由选择的任意性规范，在党的纪律中，却被定为命令性、禁止性的义务规范。如中央纪委监察部通报各地党员干部违反中央八项规定精神大操大办婚丧嫁娶等案例，从法律角度来说，大操大办并不违法，但对党员干部来说，仅做到不违法还不够，还要严格遵从党的规定，受到党纪的约束。这正是党纪与国法的区别所在。党纪与国法的深层次关系，不仅止于前者严于后者，而是二者之间的互动。正如邓小平同志所说，“没有党规党法，国法就很难保障”。党纪不仅用来规范党自身的内部行为，更是为了保障国法得到切实有效的执行。国法高于党纪，国法强化党纪效能。党纪严于国法，并不是说党纪可以凌驾于国法之上。相反，党纪是限制在党内的，适用范围要小。如对腐败分子的惩治，就充分体现了党纪国法的辩证关系。一般而言，处理程序有两个阶段：党内处理和司法程序。虽然大多是“开除党籍、开除公职”、移送司法机关处理，但也有的仅做免职处理，还有的仅是受到党纪处理，其原因就在于他们还未达到违法的标准。所以，有些人受党纪处分不受国法处理。而那些既受党纪处分又受国法处理的人，其行为触犯了社会中每个人都要遵守的法律。这种情况下，在适用党纪之后，必须还要适用国家法律，才能实现罚当其罪。从这个意义上说，国法是对党纪惩治功能的有力强化。党纪与国法共同构成法治防线。习近平同志指出，在我们国家