行政处罚法与治安管理处罚法规定之比较分析

第1页行政处罚法与治安管理处罚法规定之比较分析2010-8-2112:52:37首页政务公开法规规章法制动态立法征求意见行政执法监督行政复议党务建设2010年8月21日星期六　　　行政处罚法与治安管理处罚法规定之比较分析【2007-08-08】张岳文《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）和《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）两部法律都是为了维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关履行管理职责，规范行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，对违反法律、法规和规章但尚未构成犯罪的行政管理相对人实施制裁的法律制度。这两部行政法律的贯彻实施是我国社会主义民主法制建设中的一件大事，对于促进依法行政，特别是对公安机关及其人民警察依法履行管理职责，转变政府职能，规范和改进行政管理工作，加强廉政建设，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会都具有重大意义。笔者，试对行政处罚法和治安管理处罚法规定有关方面在实践中如何适用的问题进行比较分析，从而为正确地适用这两部法律寻找有效的途径。一、两部法律的立法目的及原则分析《行政处罚法》是1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议审议通过的，并于同年10月1日起施行。《治安管理处罚法》是2005年8月28日第十届全国人大常委会第十七次会议审议通过的，并于2006年3月1日起施行。虽然两部法律制定和施行时间前后相隔十年的时间，但两部法律的立法目的有许多共同之处，它们立法目的都是以维护公共利益、维护社会秩序为前提，以保护公民、法人和其他组织合法权益为主要目的，以保障行政机关（公安机关）有效实施行政管理，监督行政机关及其工作人员正确实施行政处罚为出发点，两者的立法依据都是根据宪法而制定的。两者立法目的主要区别在于行政处罚法是规范具有行政处罚权的机关依法履行职责，约束和限制行政机关依法行使行政处罚权，防止行政处罚权的滥用，确保行政相对人不受行政机关的非法处罚；治安管理处罚法是规范和保障公安机关及人民警察依法履行治安管理职责，规范重在约束和限制警察权力，保障重在促进警察权力行使管理职责的有效性，确保公民、法人和其他组织的合法权益不受警察权力的随意%害。因此，两部法律都具有控权法的性质。行政处罚法相对于治安管理处罚法来说属于一般法，也可说属于公法的范畴，治安管理处罚法属于特别法，是　第2页行政处罚法与治安管理处罚法规定之比较分析2010-8-2112:52:37为了维护社会治安秩序、保障公共安全而制定的属于专门法的范畴。从两者的立法目的，我们不难看出两者的立法原则，也各有侧重，但基本原则大体相同，行政处罚法和治安管理处罚法的基本原则，贯穿两法的始终，体现了两部法律的精神实质，对行政处罚和治安管理处罚设定与实施具有普遍指导意义的基本原则。行政处罚和治安管理处罚对行政相对人实施行政（治安）处罚必须遵循：（一）法定原则。具体体现为：一是对行政相对人（违反治安管理行为人）实施行政处罚（治安管理处罚）必须有法律依据，即“法无明文规定不处罚”是现代法治的一般原则，也是处罚法定原则的重要内容。它要求受到行政处罚（治安管理处罚）的行为必须有明确的法律、法规和规章规定应受到处罚的违法行为，法律、法规或规章没有明确规定的，行政机关（公安机关）不得对之进行处罚；二是行政处罚（治安管理处罚）必须是依法取得行政处罚权的行政机关（公安机关）或其他组织实施，包括具有行政处罚权的行政机关、公安机关（含派出所）、法律法规授予行政处罚权的具有管理公共事务职能的组织和受到行政机关（公安机关）依法委托的组织，除此之外，任何机关、组织和个人均不得实施；三是实施行政处罚和治安管理处罚必须遵循法定程序。这既是包括行政处罚法、治安管理处罚法规定的程序，也包括其他行政法律规范规定的处罚程序，遵循法定程序是正确实施行政处罚和治安管理处罚的重要保障，有利于维护行政相对人的合法权益。因此，程序合法是行政处罚和治安管理处罚有效成立的重要要件之一，违反法定程序行政处罚和治安管理处罚无效。（二）公开、公正的原则。行政处罚和治安管理处罚公开原则是体现社会主义民主的一项程序原则，公开原则主要体现在三个方面：一是依据公开，即对违法行为给予行政处罚（治安管理处罚）的规定必须公布，信息公开，让行政相对人知晓，未经公布的一律不得作为行政处罚和治安管理处罚的依据；二是处罚过程公开。在行政处罚和治安管理处罚过程本身要以公开的方式进行，在执行管理或处罚职能的时候，要表明身份，说明理由与具体意见，要让相对人能明确理解，了解管理和处罚事务，充分体现对相对人的尊重和行政权本身的有力监督。三是处罚结果公开。在行政处罚和治安管理处罚过程中如果形成了一定的法律结论，在作为处罚决定前应当告知行政相对人作出处罚决定事项、理由及依据，允许行政相对人陈述、申辩和质证；公正原则要求行政处罚和治安管理处罚应当适当、合理。要求行政机关和公安机关的执法人员要秉公执法、不徇私情，在实施处罚时，必须查明事实，以事实为依据，做到处罚内容与违法行为的事实、性质、情节以及社会违害程度相当，不得滥用自由滥量权，避免畸重畸轻、轻重失当，特别是在进行治安管理处罚时尤为重要，体现了刑法的“罪刑相当”的原则在非刑事法领域的延伸，也是对刑法基本原则合理吸收，确保了以制裁为特征法律体系在原则上的统一。第3页行政处罚法与治安管理处罚法规定之比较分析2010-8-2112:52:370（三）教育与处罚相结合的原则。行政机关和公安机关实施行政处罚和治安管理处罚的直接目的是纠正违法行为，法律的制裁并不是最终目的，制裁也不是唯一的法律调整手段，对违法者和广大人民群众进行教育，提高法制观念，使广大人民群众自觉地遵守法律，维护法律，这就要求执法者在进行处罚的时候要运用说服、规劝、晓之以理的方法，使管理更具有人性化，坚持以人为本的执法理念，从而使处罚起到更好社会效果。（四）尊重和保障人权，保护公民人格尊严的原则。十届全国人大二次会议通过的宪法修正案把“国家尊重和保障人权”写进宪法，是当代中国民主宪政和政治文明的最新发展。切实遵循宪法的人权原则，就要将尊重和保障人权贯穿于立法、执法、司法和执政、行政各环节之中。行政处罚法在保障人权方面主要体现在保护相对人的合法权益原则，为了保障行政相对人合法权益不受行政机关肆意侵犯，行处处罚法赋予行政相对人在行政处罚中就有陈述、申辩、质证和听证权，申请行政复议、提起行政诉讼的权利和要求赔偿的权利。在《行政处罚法》第32条明确规定陈述、申辩是行政相对人的一项权利，行政相对人为保护自己的合法权益，即使实施了违法行为，也可以向行政机关提出自己的意见，为自己申辩，不得因行政相对人陈述和申辩加重处罚。第41条规定：行政机关及其执法人员在行政处罚决定之前应当向行政相对人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取行政相对人的陈述和申辩，行政处罚决定不能成立。尊重和保护人权在上述法律条文得以体现。《治安管理处罚法》在第21条、第79条、第83条、第94条、第98条规定，将尊重和保护人权贯穿于治安管理全过程，同时着眼于限制公权力的滥用，限制警察滥用职权，防止警察以权谋私，协调公民与警察之间关系，从而使坚持尊重和保障人权，促进公权力正当行使，两者并重，使尊重和保障人权的执法理念渗透到每个人的内心深处，成为全社会所有成员的自觉意识和行动，使尊重和保障人权的宪法原则在全社会得到普遍遵行。二、两部法律处罚种类和适用分析行政处罚法将行政处罚的种类确定以下七类：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他处罚。而治安管理处罚将治安管理处罚确定为以下五类：警告；罚款；行政拘留；吊销公安机关发放的许可证；限期出境或者驱逐出境。两部法律都列举处罚种类，行政处罚法规种类比治安处罚法处罚种类多两种，处罚的种类在两法中具有非常重要的法律价值，它是关于具体处罚手段与类型的法律规定，它是从法无明文规定不受法律追究的基本原则出发，用明确的形式规定处罚种类是非常重要的，这是因为划分处罚种类是正确设立和实施处罚的前提，是做到事罚相应、罚过相当的基础，对保证行政处罚和治安管理处罚的合法、合理、高效、可行，无论从理论和实践角度都具有重要意义。第4页行政处罚法与治安管理处罚法规定之比较分析2010-8-2112:52:370行政处罚法第23、24、25、26、27、28、29条，上述七条对如何适用行政处罚的规定作了明确的规定，行政机关在查处行政违法案件时，必须遵循首先纠正违法行为的原则，无论对违法行为人处以何种行政处罚，都应当首先责令违法行为人改正或限期改正违法行为，而不以罚代纠。另外，对有些违法行为人虽然实施了违法行为但情节轻微、行为人不能及时纠正违法行为，也可免予行政处罚。在行政处罚中，根据理性精神要求和立法精神，行政处罚法在适用上规定了一事不再罚的原则适用规定，也就说行政机关对于违法当事人的某一违法行为，只能依法给予一次处罚而不重复处罚，这一原则规定的目的在于防止重复处罚，体现过罚相当的法律原则，以保护行为人的合法权益，适用这一原则规定必须注意两个方面的问题：一是必须针对行为人的同一违法行为，认清同一违法行为必须先区分“同一违法行为”和“同类违法行为”。不再罚只限于对行为人的同一违法行为而同类违法行为不受该原则的限制。二是行政处罚法禁止两次以上罚款处罚，这就意味着对同一违法行为其他行政机关给予不同类型处罚，行政处罚并未禁止。但对同一违法行为，一个行政机关已经给予罚款处罚的，其他行政机关不得再次给予再次罚款处罚。其次行政处罚法对法律规定不满14岁的人有违法行为，精神病人或者不能控制自己行为有违法行为不予处罚，同时还规定违法行为应当减轻的情形，并规定了当事人的违法行为构成犯罪时，行政处罚和刑罚在哪些情况下可以折抵的适用情形，最后规定了行政处罚在两年内未被发现，不再处罚的规定；治安处罚法第11、12、13、14、15、16、18、19、20、21条违反治安管理行为人适用规定，并对法律规定的不满14岁的人，有违反治安管理行为；精神病人、盲人或又聋又哑的人，不予处罚或减轻处罚，对醉酒的人违反治安管理，要给予治安处罚；对有两种以上违反治安管理行为的分别决定、合并进行，最长行政拘留为二十日，同对单位违反治安管理的对主管人员和直接责任人予以处罚，并规定违反治安管理减轻处罚或者不予处罚的情节和从重处罚的情节，最后规定了违反治安管理在六个月内没有被公安机关发现，不再处罚的决定。两法从适用处罚规定上基本上保持法制的统一性，也表现和刑法及其相关法律的适用性，主要不同点就在于对处罚时效的规定，行政处罚规定两年未被发现、治安处罚规定6个月未被发现，说明对公安机关处罚时效的限制更为严格，行政处罚和治安管理处罚的期限，都是从发生之日计算，但违法行为有连续或者继续状态，从行为终了之日进行计算。三、行政处罚和治安管理处罚程序分析法律是实现社会公平正义的过程，程序公正能够发挥特殊的作用。通过行为程序规范来控制行政权力的行使过程，这是被各国行政法治实践证明的一条正确途径。行政处罚法和治安管理处罚法，从法律规定的告知听取陈述与申辩，再到特别程序听证的设立，使两法构筑了一条系统保障行政相对人的程序性制度的网络，从程序上规范和制约行政机关和公安机关依法履行职责、行使行政权力具有极其重要的法律价值。所谓行政程序，是指行政主体实施行政行为时所应当遵循第5页行政处罚法与治安管理处罚法规定之比较分析2010-8-2112:52:37的方式、步骤、时限和顺序。其中行为方式、步骤构成了行政行为的空间表现形式；行为的时限、顺序构成了行政行为的时间表现形式，行政程序因此在本质上是行政行为的空间和时间表现形式的有机结合。作为规范行政权，体现法治形式合理性的行为过程，行政程序是实现行政法治的重要前提；行政程序发达与否，经常成为衡量一国行政法治的重要标志。《行政处罚法》在行政程序上设立行政处罚的基本程序和特殊程序，即简易程序、一般程序和听证程序，实现了我国行政立法行政程序上的创新和突破。该法在程序方面归纳有