设立油污损害赔偿基金的几个法律问题

1设立船舶油污损害赔偿基金的几个法律问题胡正良*一、引言在我国，有关海洋油污损害赔偿基金的研究始于《1971年设立国际油污损害赔偿基金的的国际公约》（以下简称《1971年基金公约》）。[1]我国于1980年1月30日参加《1969年国际油污损害民事责任公约》（简称《1969年民事责任公约》之后，[2]开展了我国是否应当参加《1971年基金公约》的讨论。讨论的结果是，在我国当时是石油出口国的情况下，参加《1971年基金公约》利大于弊，[3]但因不能解决向国际污染损害赔偿基金（InternationalFundforCompensationforPollutionDamage）交纳摊款的主体问题而搁置。[4]90年代初我国转变为石油进口国后，主流观点认为，我国参加《1971年基金公约》的弊大于利。近年来，随着我国进口石油数量迅速增加，以及船舶油污事故的频繁发生，设立国内船舶油污损害赔偿基金，成为海事部门和理论界研究的热门话题，并引起了国家主管部门的高度重视。目前，我国已成为世界第三大石油消费国，2003年和2004年石油进口量均超过1亿吨，沿海石油运输量超过2亿吨。我国已开始实施国家石油安全战略，能源需求进一步增加。我国进口石油90%通过海上船舶运输实现，目前每天航行于我国沿海的各类油轮多达200艘左右。[5]繁忙的海上石油运输使海上通航环境更趋复杂，加上油轮日趋大型化，重大的船舶油污潜在风险系数随之上升。据海事部门最新统计，[6]过去的两年多来，全国沿海和内河水域共发生船舶污染事故151起，其中溢油量10吨以上的事故20起，50吨以上的事故6起，总溢油量2732吨。其中，2002年11月23日发生在天津附近海域的“塔斯曼海”（TASMANSEA）轮轻质原油污染事故、2003年8月5日发生在黄浦江水域的“长阳”轮燃油污染事故，以及2004年12月7日发生在珠江口水域的“地中海伊伦娜”（MSCILONA）轮燃油污染事故等几起重大船舶污染事故，虽然都得到了海事部门及时和有效地处置，但海事部门更加认识到设立我国船舶油污损害赔偿基金的重要性和紧迫性。*法学博士，上海海事大学教授，大连海事大学教授、博士生导师，律师，email:[e-mail][1]InternationalConventionontheEstablishmentofanInternationalFundforCompensationforOilPollutionDamage,1971，简称“1971FundConvention”。该公约于1971年12月18日原政府间海事协商组织（Inter-governmentalMaritimeConsultativeOrganization:IMCO）在布鲁塞尔召开的关于设立国际油污损害赔偿基金的会议上通过，1978年10月16日生效。我国没有参加该公约。[2]InternationalConventiononCivilLiabilityforOilPollutionDamage,1969，简称“1969CLC”。该公约于1969年11月29日原政府间海事协商组织在布鲁塞尔召开的海上油污损害法律会议上通过，1975年6月19日生效。该公约经过1976年、1984年、1992年和2000年四次修正。经1992年议定书修正后，该公约更名为《1992年国际油污损害民事责任公约》（简称《1992年民事责任公约》）。1996年5月30日《1992年民事责任公约》生效后，我国参加了该公约，但没有参加已于2003年11月1日生效的2000年修正案，该修正案只对香港特别行政区有约束力。参见：2003年11月11日交通部《关于〈1992年国际油污损害民事责任公约议定书〉2000年修正案和〈1992年国际油污赔偿基金公约议定书〉2000年修正案生效的公告》。[3]根据《1971年基金公约》第10条第1款，有义务向国际污染损害赔偿基金交纳摊款的人，是指缔约国内在一个日历年度中从下列途径收到摊款石油总量超过15万吨的任何人：（1）在该国领土内的港口或油站收到从海上运至这些港口或油站的摊款石油；（2）在位于该缔约国领土内的任何油站，收到从海上运来而卸于非缔约国港口或油站的摊款石油（但这种摊款石油计入在该非缔约国卸载后第一个收到该项石油的缔约国的摊款石油量中）。因此，对于通过海运出口的石油，无需交纳基金摊款。[4]根据前述《1971年基金公约》第10条第1款的规定，如果我国参加该公约，收到国内海上运输石油的炼油厂有义务向国际污染损害赔偿基金交纳摊款，但这些炼油厂表示不愿意交纳该摊款。[5]《船舶油污事故后续处理亟待“破题”》，载于《世界商业评论》ICXO.COM，2005年4月4日。[6]同上注2这两年来，设立我国船舶油污损害赔偿基金的工作有了很大进展。2003年1月，交通部会同财政部向国务院上报了《关于尽快建立我国船舶油污损害赔偿机制的请示》，建议设立我国船舶油污损害赔偿基金。2003年2月，国务院同意交通部和财政部建议。同年8月，财政部、交通部组成调查组赴上海、宁波等地开展调研，并起草了《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》，并分别征求了国务院有关部门和主要石油货主意见。与此同时，海事系统内部广泛开展了船舶油污损害赔偿问题研究，为将来船舶油污损害赔偿基金制度出台做好前期准备。[7]船舶油污损害赔偿基金是一种油污损害风险的分摊机制，其主要目的是保障油污受害人的损失得以充分或者适当的赔偿。自《1971年基金公约》实施以来，这一机制被证明是合理和行之有效的机制。但是，船舶油污损害赔偿基金作为一项法律制度，其设立、管理和使用，涉及复杂的法律问题。为保障这一制度科学地建立和合法有效地运作，需要从法律的角度对这一制度加以深入的分析和研究。本文从这一制度的法律载体，油污损害赔偿基金的性质与管理主体、资金来源、使用、基金的代位求偿权等方面，从我国的实际情况出发，参照《1992年基金公约》，[8]以及美国的相关立法与实践，进行理论阐述和分析，希望对我国船舶油污损害赔偿基金制度的建立提供一定的理论参考。二、船舶油污损害赔偿基金制度的法律载体任何一项制度，只有当由适当的法律作出明确规定时，才具有法律效力。该法律即为该制度的法律载体。适当的法律是指该法律应当保障该制度具有法律效力。因此，采用什么法律作为一项制度的载体，取决于该制度的性质与内涵。船舶油污损害赔偿基金制度也应当由适当的法律作为载体。2000年4月1日起施行的《海洋环境保护法》[9]第66条规定：“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度；按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。实施船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度的具体办法由国务院规定。”因此，国务院根据本条规定制定船舶油污损害赔偿基金制度的具体办法，符合2000年7月1日起施行的《立法法》第56条关于“国务院根据宪法和法律，制定行政法规》的规定，[10]具有法律效力。目前，财政部和交通部起草的《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》，如经国务院通过和公布，便具有行政法规的效力。因此，根据《海洋环境保护法》的上述授权，国务院制定行政法规作为船舶油污损害赔偿基金的法律载体，是使该制度具有法律效力的最便利途径。但是，船舶油污损害赔偿基金制度不仅仅涉及行政机关对该基金的征收和管理，更多的是涉及该基金的使用。该基金的使用主要包括：基金所适用的船舶、油类和地理范围，基金对油污损害赔偿的范围，基金对油污损害免于赔偿的情况，基金对油污损害赔偿的金额，基金对油污损害赔偿后的代位权，向基金索赔的时效等。可见，这些内容基本上属于民事法律[7]同上注[8]即《1992年设立国际油污损害赔偿基金的的国际公约》（InternationalConventionontheEstablishmentofanInternationalFundforCompensationforOilpollutionDamage,1992，简称“1992FundConvention”）。该公约系经1992年议定书修订的《1971年基金公约》。该议定书于1992年11月27日国际海事组织在伦敦召开的会议上通过，1996年5月30日生效。该公约经过2000年修正案的修正，且于2003年11月1日生效。该公约只对香港特别行政区有约束力。参见：2003年11月11日交通部《关于〈1992年国际油污损害民事责任公约议定书〉2000年修正案和〈1992年国际油污赔偿基金公约议定书〉2000年修正案生效的公告》。[9]1999年12月25日第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过。[10]2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过。3的范畴。而且，这些内容的复杂性和特殊性表明船舶油污损害赔偿基金制度应作为一项民事基本制度。根据《立法法》第8条，民事基本制度属于只能制定法律的事项。换言之，根据这一规定，船舶油污损害赔偿基金制度的内容或者主要内容，应当以法律作为载体，而不是效力层次低于法律的行政法规。前述《海洋环境保护法》第66条的原则性授权规定，并不能反映船舶油污损害赔偿基金制度作为一项民事基本制度的基本内涵，从而并不充分满足《立法法》第8条的要求。因此，笔者建议，船舶油污损害赔偿基金制度的法律载体，通过两个步骤加以确立和完善。第一、国务院根据《海洋环境保护法》第66条的原则性授权规定，制定和公布《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》，明确规定基金的征收主体和使用管理主体、征收对象、征收范围、征收标准、用途、使用程序等内容，借以初步确立船舶油污损害赔偿基金法律制度；第二、在今后修改《海商法》时，在拟增加的“船舶油污损害赔偿”一章，[11]规定有义务交纳基金摊款的人，基金所适用的船舶、油类和地理范围，基金对油污损害赔偿的范围，基金对油污损害免于赔偿的情况，基金对油污损害赔偿的金额，基金对油污损害赔偿后的代位权，向基金索赔的时效等主要内容，同时对《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》进行修改。这样，船舶油污损害赔偿基金制度中，涉及民事基本制度的基本内容以法律的形式规定，而涉及基金征收和使用管理等主要表现为行政性和操作性的内容以行政法规、部门规章的形式规定，两者相互协调和补充。三、船舶油污损害赔偿基金的性质与征收管理主体（一）船舶油污损害赔偿基金的性质在现实生活中，存在名目繁多的基金。有学者将基金分为政府建设基金、投资基金和社会公益基金。[12]其中，政府建设基金是政府性基金的一种，如港口建设费。[13]政府性基金的来源主要包括政府财政预算拨款、征收具有专项用途的资金和社会团体、机构和个人的捐赠。投资基金是“通过发售基金份额募集资金形成独立财产，由基金管理人管理、基金托管人托管，以资产组合方式进行投资，基金份额持有人按其所持份额享受收益和承担风险的投资组织。”[14]社会公益基金是指用于社会公益目的的，通过公民、法人和其他组织自愿捐赠、赞助设立的基金，各类基金会接受社会自愿捐赠设立的基金，以及社会保障基金。[15]船舶油污损害赔偿基金，应当是通过征收专项用途资金设立的一项政府性基金。基金用于或者主要用于赔偿我国所有管辖海域的船舶油污损害，因而应当是一项全国性基金。[11]司玉琢、胡正良主编：《〈中华人民共和国海商法〉修改建议稿条文、参考立法例、说明》，大连:大连海事大学出版社2003年版，第43-47页。[12]厉以宁：《投资基金法律制度》，全国人大常委会法制讲座：人民网。国务院2004年2月4日公布、2004年6月1日起施行的《基金会管理条例》第2条规定：“本条例所称基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。”第6条规定：“国务院民政部门和省、自治区、直辖市人民政府民政部门是基金会的登记管理机关。”[13]港口建设费根据1985年10月22日国务院发布的《港口建设费征收办法》，以及交通部和财政部于1993年