我国土地征收中存在的问题及建议

我国土地征收中存在的问题及建议随着社会经济、中国城市化进程的不断发展，城市建设用地越来越紧缺，为满足城市建设用地需求，国家大面积征收了农村集体土地，由于相关法律缺失，实际操作中轻法律规范重规章政策，再加上利益的驱使以及其它一些因素的影响，在当前形式下我国土地征收过程中出现了许多严重的社会问题，这些问题已成为影响社会稳定的重要隐患。国家对农村集体土地的征收是一个不可逆转的趋势，土地征收制度是一项重要的土地制度，而我国现行的土地征收制度不是很完善、土地征收在立法上也有很大的缺陷。土地征收中存在的问题：第一、土地征收程序不规范由于片面的追求政绩，以及部分地方领导受经济利益的驱动，加之土地征收属于行政行为具有强制性的特点。部分地方在征收土地的时候没有全部依照甚至完全没有依照法律规定的权限和程序，此外征地补偿标准偏低、截留征地补偿款、以租代征、越权审批、占地过程中滥用公检法部门等现象也非常严重。1、缺乏征地目的的评估阶段。这种程序的简化，使得在土地征收中缺乏对征地用途的严格审查，导致土地审批部门较少考虑征地用途的公共利益性，而主要考虑政府的利益或征地申请人的利益，极易损害被征收者的利益。2、欠缺土地征收是否符合公共利益需要的认定程序。我国土地管理法中,只规定了土地征收必须经过国务院或省级人民政府批准,但对土地征收是否基于公共利益的需要没有任何审查认定程序,这一重要程序的欠缺成为我国农村土地征收权经常被滥用的重要原因。3、征收程序中土地权利人参与程度不够。如在征地补偿标准确定环节,《土地管理法实施条例》第二十五条规定,“市县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。”从这一规定可以看出,公告在土地征收中是一种后置程序,只作为附属程序置于批准之后,目的也只用于权利登记,不是与农民协商,对征收并不起监督作用。“听取意见”只是流于形式。即使被征收人对补偿标准有争议,也是由批准征收土地的人民政府裁决,决定权始终在行政机关手中。4、争议解决机制不完善。关于争议解决的程序,《土地管理法实施条例》和《征用土地公告办法》虽然均规定了征地补偿安置争议裁决制度,但是缺乏具体的程序性规定,现在我国绝大部分省(市)尚未建立起相应的征地补偿安置争议裁决制度。而且这种由政府既当“运动员”又当“裁判员”的做法，。一方面,由于批准征地及裁决征地争议是同一级政府(机构),难免有失公平;另一方面也容易使政府陷入征地纠纷,争议裁决的旷日持久战中，政府的职能发生了错位。最后，没有将司法救济这一方式引入，在某些程度上否定了司法的最终裁决权，轻视司法权威。第二、公共利益模糊在征地的过程中必然遇到以下问题：什么是公共利益？《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第43条第1款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地；……”该条第2款接着规定：“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”从法律规定上看，何谓“公共利益”，法律并没有给出一个明确的说明。同时，宪法和《土地管理法》又都明确了行政征收制度是集体土地转为国有土地的惟一途径。这样，从法律上将“公共利益”的概念无限延展了。虽然宪法和物权法都将公共利益作为集体土地征收的前提条件，但公共利益是一个抽象的概念，目前我国还没有一部法律法规对其作出清楚的说明。其内涵的含糊性和不可触摸性使得公民对“公共利益”的解释没有话事权，随着现代行政权的扩大，在征收的过程中行政主体对公共利益采取极其广泛的解释，凡所谓公共利益的需要，就是直接满足国家和社会公众生存发展需要所必需的事项，它具体体现为国防、外交等国家安全利益，社会经济秩序以及公共福利事业等。机场、道路交通、发展和兴办国防科学及文化教育事业、公共卫生、公共图书馆、灾害防治、环境保护、文物古迹以及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护等均属于用于公共利益的目的。在征地这场力量对比不均衡的搏弈中，农民的利益难免不受到损害。而这是还只是公告利益的征收，更不提那些打着公共利益幌子，却谋求部门和个人利益的行为。当被征收人为公共利益作出了规定牺牲，惟有国家对其牺牲作出充分的、公正的赔偿，方能体现法律所追求的公平与公正，但前提是合理补偿。所谓“合理补偿”，就是补偿费用能够体现土地的实际价值，农民出让土地后经济上不遭受损失，生活上不降低标准。第三、征地补偿标准偏低土地征收补偿的原则是土地征收补偿制度中一个非常重要的问题，它不仅明确回答了被征地人的合法权益受到公权力侵害时要不要补偿的问题，而且还直接决定着国家弥补相对人这种损害的程度。正因为如此，世界各国均在宪法层面上对土地征收补偿的原则做出了规定，以体现立法对政府征收权利的限制和对私有财产的保障。而我国在宪法中没有明确土地征收补偿的原则。根据《土地管理法》第47条第2款规定：“征地耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”显然，我国的土地补偿仅限于直接损失，间接损失的补偿则根本就不予考虑。而且，即使是对直接损失的补偿标准也过低，按土地农业产值来计算补偿标准。《土地管理法》第47条第2款规定：土地补偿费为该土地被征前3年平均年产值的6-10倍；安置补偿费为该土地被征前3年平均年产值的4-6倍。这种规定没有考虑土地本身的价值，也不考虑土地征收后地价的上涨。按照现行的补偿标准及农村居民人均生活消费支出计算，其得到的补偿只能维持7年左右的生活。显然，对被征收人来说，是不合理的。征收土地补偿标准是按照《土地管理法》的规定来执行的。由于《土地管理法》只是一个原则性的规定。所以地方政府在法律规定的框架内会自己制定本区域的补偿办法，所以出现了各地补偿款分配不一致的现象，比如我国东部、中部、西部在征地补偿标准就存在差异。我国现行征地补偿制度是采用计划经济体制下形成的“产值倍数法”计算标准，这种补偿标准较土地实际产出价值而言往往脱离实际。第四、补偿方式单一我国行政补偿程序目前尚无统一的法律法规规定，分散在不同的法律、法规、地方性法规、行政规章等文件里，法律效力等级不一，可操作性差，而且多倾向于从行政权的运行角度去规定。土地征收补偿标准也不科学，我国的征地制度是一种“重征收、轻补偿”的制度。法律中只规定了征收农用地给予补偿，并没有说明是适当补偿、合理补偿还是完全补偿，征地补偿只是以保证被征地单位的农民生活水平不降低为原则，农民难以从社会经济发展中受益。目前我国土地征收补偿的计算标准的计算方式缺乏依据，只计算了农地的直接经济效益，而把农地的潜在利用效益、外溢效益排除在外，也忽略了土地对农民的社会保障价值。上世纪各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业，至今，征收土地补偿机制就演化为一次性给付货币补偿的单纯经济补偿形式！目前我国农村土地征收补偿方式主要有金钱补偿和劳动力安置两种方式，随着劳动用工制度的改革，原有的劳动力安置办法在实践中很少使用，单纯的金钱补偿无法真正安置失地农民的生活。农民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知识，无法在城市激烈的竞争环境中生存下去，待仅有的一点补偿金额用完后，失地农民就彻底失去了生存的依靠。土地征收补偿制度完善的建议：第一、建立、完善我国土地征收法律体系纵观世界各国土地征收法律，大都制定的比较完善，建有以土地征收法为核心的一系列法律体系，对土地征收程序、征地补偿都有明确的规定。我国正处于经济转型期，各种矛盾都显露出来，经济加速和人口增多造成的人地关系紧张，带有计划经济色彩的土地征用制度和农民不断增强的财产权利保护意识碰撞引起的矛盾不断加剧，都要求有一部能够限制公共权力、维护农民利益的土地征收法。因此当前我国急需建立土地征收法，并完善与之相关的法律体系。其内容应包括土地征收的范围，土地征收权的行使机构，土地征收的补偿原则、补偿方式、补偿标准、征收程序、法律责任、救济方式等。第二、完善土地征收补偿的标准和原则征收补偿制度中存在的各种问题，首先要在宪法中明确土地征收补偿的原则和标准，为土地征收补偿行为提供宪法依据。从国外来看，国外采用的大多是建立在土地公开交易的市场价格基础上的公平补偿原则，而我国目前采用的实际上是不完全补偿原则，当前的原则更多的考虑到我国经济发展水平现状这一国情。在确立土地征收的标准和原则时，应坚持以市场价格为主，同时向农民倾斜的补偿原则，实行合理的市格补偿标准。按照土地的产权和使用权的市场规则来确定土地市场价格，对于征收行为的主体双方都是公正平等的，同时确立向农民倾斜的补偿原则可以保障农民利益，对较好的解决三农问题有促进作用。第三、完善土地征收程序，强化执行监督机制土地征收程序是指为了保障土地征收利害关系人的权益，法律规定的国家行使土地征收权所必须经过的步骤和应该采取的方式。一个完整的征收程序应该包括如下几个基本内容：(1)专门的土地征收机构和审批机构；(2)事前的告知、协商和听证程序；(3)土地征收的生效机制；(4)土地征收的事后安置救济机制；(5)土地征收执法监督机制。在制定法律的过程中，要细化征地程序，提高可操作性，增强透明度。要加强土地征收部门工作人员的职业道德教育，做到按照法定程序严格执法，强化土地征收工作的社会监督机制和法律监督机制。第四、建立和完善土地征收司法救济制度按照“任何人不得成为自己案件的法官”的正义原则，政府部门应退出土地征收裁决机构，应在发挥人大指导监督作用的前提下，借鉴国外经验设立独立于政府部门的由专业人士组成的土地征收裁决机构和价格评估机构或者设立土地法庭。建立官方或民间的法律援助机构和法律援助基金，专门为征地法律关系中弱势一方提供法律援助，协助他们维护自己的合法权益并减少救济的成本。权与利是并行的，在土地征收中国家剥夺了农民集体对土地的所有权和承包人对土地占有收益等权利，必然要对其作出合理的补偿。土地是公民的一项合法财产，农民的财产权便应该得到尊重，如此权利也得不到尊重，法律的意思何在。这便要求国家完善土地征收的相关法律制度，将其具体化、合理化，充分考虑失地农民的权利。参考文献：[1]田春雷.论我国土地征收制度的完善[J].法制与社会,2008.4.[2]罗莉.农村集体土地征收存在的问题及对策[J].理论与当代,2008.12.[3]郭建成.农村土地的征收问题研究[J].法制与社会,2008.1.[4]李木子.中国土地征收补偿制度——弊病与构建[J].法制与经济,2010.1.[5]苏雪菁.我国土地征收制度的完善——以被征地农民权益的维护为视角[J].重庆科技学院学报,2010.16.[6]丁文.我国土地征收立法之反思与重构[J].武汉理工大学学报,2007.10.[7]杨乐虹张飞.论我国现行土地征收制度[J].中国集体经济,2010.09.[8]熊淑芳.我国土地征收补偿制度变迁的必要性[J].法制与社会,2010.2.[9]柴方胜.国外征地制度对我国的借鉴[J].云南行政学院学报,2010.2.[10]史阳勃.试析土地征收行政补偿程序的完善[J].法制与社会,2010.1.[11]黄有丽.论土地征收与农民权益保障[J].前言论坛,总第434期.[12]田春雷.论我国土地征收制度的完善[J].法制与社会,2008.04.