银行卡ATM跨行查询收费背后的法律思考

银行卡ATM跨行查询收费背后的法律思考秦悦民2005年10月,中国银联对各商业银行下发《关于收取品牌服务费、对跨境跨行查询交易收费以及调整跨境取现交易手续费标准的函》,计划从2006年1月1日起,ATM跨行查询开始收取手续费,其中境内查询单笔手续费为人民币0.15元。银联的此种做法引起了消费者的普遍不满,也使得银联计划收费时间一推再推。然而,银联此后又推出“境内跨行查询交易收费”标准调整方案,初步定于2006年5月8日起对银联卡跨行查询收取费用,根据此方案,凡跨行查询成功一笔的,发卡银行就要向银联和受理行分别支付0.1元(共计0.2元)的跨行查询手续费。银联表示,这笔“跨行查询费”是向银行收取,至于银行是否会向持卡人转收,由各银行自行决定。2006年5月10日,交通银行率先宣布从2006年6月1日起向持卡人的ATM跨行查询交易收取每笔0.3元的查询费用。此后,中、农、工、建四大行纷纷宣布加入收费阵营。虽然并非所有的银行都开始收费,但是银联和几大颇有市场分量的商业银行的表态,使得此前极受争议的银行卡ATM跨行查询收费政策终于尘埃落定。看似不起眼的0.3元,却似一记重磅炸弹,成为2006年中国银行卡产业的爆炸性事件。透过ATM跨行查询收费的现象,我们看到的是市场监管的缺位它不仅仅损害了银行卡消费者的合法权益,还伤害了中国刚刚兴起的银行卡产业的竞争创新型市场环境,一定程度上扼杀了中小商业银行的发展空间。本文将从不同的法学视角对银行卡ATM跨行查询收费作出分析。一.几大商业银行ATM跨行查询收费的法律基础对于银行卡ATM跨行查询收费的法律基础,本文认为应分别考虑以下问题:其一,对新申请的银行卡用户,银行能否主张收取查询费;其二,查询收费主张能否一经公告即对所有持卡人,包括原有的持卡人生效。首先,在中国现有的法律体系下,银行向新申请的银行卡用户收取ATM跨行查询费用是有其可行性的。银行卡ATM跨行查询交易与取现、消费等其他基本交易一样,是一种金融服务。银联认为跨行查询需要占用系统和网络资源,因此对银行卡ATM跨行查询交易这项服务收取一定的费用,是符合市场经济有偿服务原则的。1根据《价格法》第3条的规定,“大多数商品和服务价格实行市场调节价,极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。”而《商业银行服务价格管理暂行办法》规定,商业银行服务价格分别实行政府指导价和市场调节价,对于实行市场调节价的服务价格,由商业银行总行自行制定和调整。因此,银行卡ATM跨行查询收费是属于实行政府指导价还是市场调节价的服务是银行能否收取查询费的关键所在。根据《价格法》第18条规定,与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格;资源稀缺的少数商品价格;自然垄断经营的商品价格;重要的公用事业价格;重要的公益性服务价格,政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价。除此之外的商品价格和服务价格,实行市场调节价,由经营者自主决定。银行提供ATM跨行查询服务,显然不是属于重要的公益性服务,因此从《价格法》来看,银行跨行收取查询费应实行市场调节价。根据《商业银行法》第50条的规定,商业银行办理业务,提供服务,按照规定收取手续费。收费项目和标准由国务院银行业监督管理机构、中国人民银行根据职责分工,分别会同国务院价格主管部门制定。而根据中国银行业监督管理委员会（银监会）和国家改革发展委员会（发改委）共同颁布的《商业银行服务价格管理暂行办法》第7条规定,除了人民币基本结算类业务以及中国银行业监督管理委员会、国家发展和改革委员会根据对个人、企事业的影响程度以及市场竞争状况确定的商业银行服务项目之外,商业银行提供的其他服务,实行市场调节价。银监会和发改委并未确定银行卡跨行收取查询费是需要实行政府指导价的服务项目,因此对于法律法规没有明确规定或者指导要求的跨行查询收费项目,应实行银行自主决定的市场调节价。因此,从法律角度来看,银行主张向新的银行卡消费者收取ATM跨行查询费是可行的。其次,对于已经与银行签订银行卡合同的消费者,银行变更合同,向消费者收取ATM跨行查询费是有合同基础的。例如最早声明将收取ATM跨行查询费的交通银行,在其太平洋借记卡章程中明确规定“收费项目和收费标准的制定和调整,由发卡机构按照《商业银行服务价格管理暂行办法》的有关规定执行,并于执行前30天在发卡机构营业网点和网站上公告,自正式执行之日起对所有消费者生效。”而在其太平洋国际卡的领用合约中又有如果交通银行修改领用合约或章程,一经公布后即对合约当事人具有约束力的条款。不仅是交通银行,其他各大商业银行的章程和领用合约中都有类似的条款。单不论这些条款的合理性,光从合同来看,银行的确可以根据这些条款,享有自行变更合同,向不论是已经与之签约领卡的旧客户还是即将签约的新客户收取跨行查询费的权利,而且这些权利是经持卡人在银行卡章程或领用合约上签字同意的,从形式上符合民法“意思自治”的原则。现实中,法院的判例也往往支持这样的理解。二.对ATM跨行查询收费之理解(一)ATM跨行查询收费损害了消费者的合法权益ATM跨行查询收费是经营者互相串通操纵市场价格,损害消费者合法权益的行为。根据《价格法》第14条第1款,经营者不得相互串通,操纵市场价格,损害其他经营者或者消费者的合法权益。这次的ATM跨行查询收费,虽然银联声称其跨行提供银行卡信息的成本是1元,但却没有公开任何计算的依据或是方法,只是通过发文的形式强加于银行,而银行又把这笔费用转嫁给消费者,其实质是利用垄断地位操纵市场价格。而且,ATM跨行查询收费是对消费者知情权的漠视。《消费者权利保护法》第8条明确,消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。在ATM跨行查询收费之前,持卡人一直免费使用银联的余额查询系统,并且有理由认为,该种服务是发卡银行提供的免费附加服务。但是,银行单方面做出调整跨行收费的安排,在大堂或门口挂一张告示,就认为是“告知对方”了,实际上,这样的说法不尽准确,因信息不对称,可能银行贴出告示十几天后没有去过银行的消费者都不知晓,这并不等于消费者就默认了2,这是对消费者知情权的漠视。(二)ATM跨行查询收费有垄断之嫌尽管银联表示,其并不直接针对持卡人收费,但作为此次ATM跨行查询收费的始作俑者,银联利用了其在银行卡跨行信息交换网络系统的垄断地位却是不争的事实。对此,银联品牌营销部有关负责人表示,银联不可能构成“垄断”,因为银联既达不到垄断的市场比例,也没有制定价格的权利。因为中国没有一部反垄断法典,所以自然不存在对垄断的市场比例的规定,银联因此认为其不能构成垄断,这种认知是站不住脚的。一方面,中国的最高立法机关目前虽然没有通过一部《反垄断法》,但是现行的法律法规对于反垄断、维护公平的市场竞争秩序早已有诸多规定。1993年9月2日公布的《反不正当竞争法》明确规定了垄断的几种具体形式及其法律责任;同年12月,国家工商行政管理总局为配合反不正当竞争法的实施,专门发布了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》,将反不正当竞争中有关垄断的条文具体化。另一方面,中国的立法机关从未停止过对反垄断法的研究,《反垄断法》(草案)也在审议酝酿之中。该草案将垄断行为明确定义为排除或者限制竞争,损害消费者权益,危害社会公共利益的行为,包括经营者滥用市场支配地位的行为以及经营者之间通过垄断协议统一确定、维持或者变更商品价格的行为等。对于滥用市场支配地位以及垄断协议的处罚,该草案规定主管机构可以宣布其无效并可处以10万元以上1000万元以下的罚款。从反垄断、维护公平竞争环境的角度,本文对银联的ATM跨行查询收费行为做出如下分析:首先,银联单方面宣布收取ATM跨行查询收费的行为,滥用了其在跨行网络服务领域内的市场支配地位。根据2005年6月16日《中国人民银行关于规范和促进银行卡受理市场发展的指导意见》,银联是目前国内专门从事人民币银行卡跨行信息转接的清算组织,主要职责是建立和运营安全、高效的银行卡跨行信息转换网络,实现银行卡跨行通用。可以说银联是目前国内唯一提供跨行网络服务的组织,这意味着银行卡的跨行查询必须使用银联的网络通道。《反垄断法》(草案)将“在特定市场内独家经营”视为具备市场支配地位的情形之一。因此,从反垄断法的角度,银联作为银行卡跨行信息转接市场的独家经营实体,具备绝对的市场支配地位。作为垄断企业,银联的定价依据是什么,ATM跨行查询收费是否过高,这些问题,银联都不能做出合理的解释,让人不得不对银联的定价产生怀疑。根据《反垄断法》(草案),处于市场支配地位的经营者不得以垄断高价销售商品。在《反垄断法》生效后,一旦银行卡ATM跨行查询收费被认为是高价,银联将涉嫌滥用其市场支配地位,受到相应的处罚。交通银行总行有关负责人告诉记者,这次收费的由头是当初银联给各家银行的发文,最终的定价是银行与银联协商确定的。其实银行从内心来说并不愿收费,如果银联没有收费提议,也许没有一家银行会主动提出收费的。正是因为每一家银行都必须使用银联的查询网络,银联才这样有恃无恐地下达收费指示。对于几大国有商业银行来说,因为他们拥有大量的网点,而且ATM机也分布较广,他们的持卡人可以有选择地去发卡行的ATM机查询,避免不必要的查询费用,因此,也许这次的跨行查询收费不会对他们造成实质性的影响。但是,这次收费却使得中小商业银行进退维谷,从ATM网点分布来看,由于ATM网点的数量有限,中小商业银行往往需要借助银联的跨行网络服务系统使用其他商业银行的ATM资源。他们的持卡人囿于发卡行ATM机数量的有限只能被迫使用ATM跨行查询系统。如果像几大国有商业银行那样将跨行查询的费用直接转移给消费者,中小商业银行必定会丧失大量的客户资源;但是如果不向消费者收费,自身来消化查询成本,对中小银行而言将是一笔不菲的费用。银行卡产业的发展,离不开公平有序的市场竞争环境,银联的做法,对于中国稚嫩的银行卡产业无疑造成了极大的伤害。。最后,银联的垄断运作缺乏有效的市场监管主体。同银行不一样,银联本身并不是金融机构,中国银监会和中国人民银行对于银联并无直接监管关系。这就形成了在跨行网络服务市场,银联既是运动员又是裁判员的不正常现象。银联拥有强大的网络垄断资源却没有适当的监管机关和监管法律,一定程度上,它可以自由制定跨行业务的游戏规则,而在法律缺位的情况下,银联的这种内部运作规则就成了市场中的“法律”,这对正当市场秩序的建立极为有害。三.ATM跨行查询收费的影响及反思尽管ATM跨行查询收费存在一片反对之声,但政策已经开始执行,它将给中国的银行业带来怎样的影响,这不得不引起我们的思考。银行方面认为,中国商业银行体系在过去提供了很多免费的午餐,从根本上讲,这对银行本身的提升是有制约的,而通过收费,其最终还是提升了商业银行为持卡人提供更好服务的功能,最终获益的还是持卡人。但是更多消费者认为,银行转型有成本,但这个成本转移给消费者是不公平的。4本文认为,在市场经济条件下,网络服务产品有其自身的成本,但成本的消化不能仅仅依赖于低层次的成本转嫁,而应更多地依赖于ATM运行效率、经营成本、管理水平的提高。例如,目前一个ATM管理人员大约只能够管理十几台ATM机,而国外先进商业银行的一个ATM管理人员最多能够管理800台ATM机;此外,ATM型号不一,厂商分散,造成采购、支持、维护成本居高不下5。并且,成本的分摊应该遵循利益平衡的原则,不能全部或大部分由消费者承担,甚至假借成本分担之名牟取垄断利润。在确实需要收费的时候,应引入听证程序,充分披露收费的具体情况,听取消费者以及中小商业银行的意见,才能达成各方利益的平衡。在美国,加利福尼亚州某法院曾做出裁决,要求美国最大的两家信用卡机构VISA和万事达卡(MasterCard)国际组织向客户支付8亿美元退款,原因就是两家信用卡国际组织对客户在海外使用信用卡时的相关收费披露不够充分6。此外,银联和银行做出收费决定之后,应允许消费者选择是否接受,并给予消费者合理的退出补偿机制。如,对于不接受跨行查询收费的消费者,可准予其退卡并返还消费者已经支付的年费。实践中,有的银行已经开始这