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第七章公共支出规模第一节公共支出规模的衡量标准及基本态势一、公共支出规模的涵义及衡量标准1、公共支出规模的涵义（1）公共支出规模：指一定财政年度内通过预算安排的公共支出总额。它是衡量一定时期内政府支配社会资源的多少、提供公共物品的数量、满足社会公共需要的能力高低的重要指标。（2）根据不同国家政府资金预算管理制度的差异，分为:狭义的公共支出规模,是指政府预算中公共支出的规模,反映着一定财政年度内政府通过预算形成的公共支出的数量。广义的公共支出规模,是指某一财政年度内通过政府安排的用于社会共同需要方面的所有支出,即除了狭义的公共支出外,还包括未纳入预算管理范围的预算外支出等。（3）在对公共支出规模进行理解与运用的过程中，注意以下几点：一是同是作为衡量财政活动的规模指标，公共支出规模比公共收入规模能更好地反映政府经济活动的范围和对经济的干预程度。二是公共支出规模指标的具体运用，应结合实际需要做必要的修正和调整。三是公共支出规模只反映政府的直接经济活动，并不包括政府活动对经济的间接影响。2、公共支出规模的衡量标准（1）公共支出的绝对规模：指直接以一国货币量表示的公共支出的实际数额。使用绝对规模可以直观、具体地反映一定时期内政府支配的社会资源的总量，以及政府所提供的社会公共事物的规模。它反映的只是名义上的公共支出规模，当需要对政府支出进行动态分析和横向或纵向比较时，存在较大的局限性。（2）公共支出的相对规模：指一定时期的公共支出与相关经济指标的比率。能反映公共支出的实际规模，也可以用来衡量政府在整个国民经济中的相对重要性。它是国际上对政府公共支出规模进行分析时的常用指标，一般以百分比表示：公共支出相对规模=（一定时期公共支出量/同期国内生产总值）×100%。（3）无论采取哪种衡量公共支出规模的方式，其出发点和目的都是为了有效地控制公共支出的规模。一要对公共支出的总量进行控制。二要对财政的社会公共性支出进行控制。二、公共支出规模的基本态势1、研究公共支出规模的基本态势，是要考察在较长时期内公共支出规模的变动情况，以揭示公共支出的变化规律，最终达到反映政府在经济中其重要程度的变化趋势的目的。2、从世界范围看，随着经济的发展，各国公共支出的规模呈不断增长的趋势。3、西方社会数百年来公共支出增长的趋势和增长的具体特征：（1）公共支出的绝对规模急剧膨胀。（2）公共支出的相对规模大幅度上升。（3）公共支出的增长伴随着公共支出内容和范围的扩张。（4）公共支出增长是呈螺旋式上升的。年份法国德国日本瑞典英国美国1880151011610819291931198241019603532183132281985524733654837部分发达国家过去100年来公共支出相对指标（%）说明：（1）1880、1939年数字系占国民生产总值的比例，1960、1985年数字为占国内生产总值的比例。（2）德国1960、1985年为原德意志联邦共和国数字。第二节公共支出增长理论各国公共支出规模都经历了一个从小到大的演变过程。对于公共支出的增长现象，西方经济学家从宏观和微观的角度均做了理论上的解释，试图找出公共支出增长的原因以及可能存在的规律。一、公共支出的宏观模型1、瓦格纳的“政府活动扩张法则”（1）一国政府的支出与其经济增长之间，即政府职能的扩大与国家收入增长之间存在着一种函数关系。如下图：公共支出增长趋势Y表示经济发展的规模（如国民收入），G为政府的支出规模，曲线E反映公共支出规模与经济发展规模的函数关系，A、B分别是曲线上的两点。（2）瓦格纳认为，政府活动不断扩张所带来的公共支出的不断增长，是社会经济发展的一个客观规律。（3）瓦格纳提出的理论解释：一是经济结构和经济交往的日益复杂化而导致各种摩擦或社会冲突，要求政府通过更多的资源配置实现法律法规和治安防范设施的完善。二是大量具有外部性特征的行业的发展需要以及私人融资的局限，政府从提高资源配置效率的角度出发，越来越多地直接参与生产性活动。三是在需求的收入弹性作用下，人们对教育、娱乐、文化、保健和公共福利的需求也将有所扩大。2、皮考克与怀斯曼的“梯度渐进增长理论”（1）理论假设：政府总愿意多支出，以便提供更多的公共产品；而公民在拥有和享受公共产品效益的同时，却对于多缴税款心存抗拒。因此，公民“可容忍的税收水平”是政府公共支出的约束条件。（2）内容：从长期来看，公共支出的增长不是直线型的，而是呈现出一种阶梯型增长的特点。只要突破某一“临界点”，支出便会跃上一个新的高度。财政支出梯度渐进增长趋势（3）模型在社会正常发展时期，随着经济的繁荣和收入水平的上升，税收收入在税率不变（可容忍的税收水平不变）的情况下也将增长。于是国内生产总值上升--收入上升--税收上升--公共支出上升。（4）按梯度增长理论，公共支出增长的因素归结为：一是内在因素：在税率不变的税收制度下，随着经济的发展和国民收入的增长，政府所征得的税收收入必然呈现不断增长的趋势，而政府为追求政治权力最大化，倾向于多支出。二是外在因素：在社会发展过程中的动荡时期如发生战争、饥荒及其它的社会灾难时，政府的支出不能不急剧增加。（5）小结皮考克和怀斯曼的“梯度渐进增长理论”在一定程度上把财政支出与政治过程结合起来了，其突出贡献在于考虑了偏好及公共支出的时间形态。3、马斯格雷夫与罗斯托的“经济发展阶段论”模型按照结构主义的方法，揭示出经济发展不同阶段财政支出增长和结构变化的特点，并分为以下三个阶段：（1）经济发展的早期阶段，政府投资在社会的投资总量中所占的份额较大，公共部门为社会提供必要的物质条件和人力资源。（2）经济发展的中期阶段，私人资本积累开始上升，公共积累支出比重下降，但政府仍需增加支出，用于弥补市场失效、提供社会发展所需的公共物品和劳务。（3）经济成熟阶段，公共净投资的份额又会上升，公共支出结构将转向教育、医疗和社会福利支出。小结：“经济发展阶段论”更注重公共支出结构在不同时期的变动规律，这对研究不同发展阶段政府及财政职能的转换具有十分积极的现实意义。4、非均衡增长模型（1）鲍莫尔将经济分为两个部门：进步部门和非进步部门。（2）在进步部门，劳动主要是作为工具使用。在非进步部门，劳动本身就是最终产品。非进步部门主要包括的是服务性行业，如公共部门的服务、餐馆、手工艺行业和表演行业等，其生产和服务都是劳动密集型的。（3）模型内涵进步部门和非进步部门之间的生产率存在差异，若要维持进步和非进步两个部门的均衡增长，政府部门的支出必须增加，同时也会导致整体经济增长率的不断降低。因此，作为生产率偏低的政府部门的规模必然越来越大，负担越来越重，公共支出也将不断地增长。二、公共支出增长的微观模型1、目的：通过分析影响公共支出的供需因素，从微观层面说明公共支出所呈现的增长趋势2、微观模型的特点：（1）它是时间型的实证模型。（2）它几乎不涉及公共支出是否应该遵循预平衡的问题；（3）它不反映公共产品提供的效率；（4）作为实证模型，它是动态的，但前提假设非常简单。3、假设个人在一定的预算约束下要求特定水平的Gi(即第i种公共提供的产品)，为提供特定水平的Gi,公共部门组织若干生产活动Xi。这样就建立起公共部门的最终产出和用于生产这些产出的公共部门活动方式之间的函数关系：Gi=Gi(Xi,N)(式7-1)Xi=Xi(Li,Mi)(式7-2)其中N为人口规模；Li为用于生产Gi的劳动收入，Mi为用于生产Gi的物资。公式7-1表明Gi的规模是生产Gi中介活动和人口规模的函数。公式7-2表明用于生产公共服务Gi的中介活动的生产函数取决于劳动与物资的投入。4、从以上可得出结论，影响公共部门支出的因素有：（1）公共部门的产量水平；（2）公共支出的环境因素；（3）人口因素；（4）公共产品的质量；（5）公共部门的要素价格。（1）公共部门产量水平的决定政治家的效用函数Up=Up(S,G,P)Up是第p个政治家的效用函数，S是因职位而获得的个人收益；G是公共供应产品的向量；P是私人部门产品的向量。中间投票人的效用函数为：maxUp(G,P)其约束条件为：s.t.pP+tBi≤Yi；Ti=tBi；i表示中间投票人；G，P分别表示公共产品和私人产品向量；p表示私人部门产品的相对价格向量；Yi表示中间投票人的收入；t表示税率；Bi表示中间投票人的税基；Ti表示中间投票人的纳税总额，即Ti=tBi。最终的产量水平取决于双方的力量对比。（2）人口因素：人口的规模、年龄结构、人口密度、学龄儿童人数、老年人的比例等，都会对公共支出产生一定程度的影响。人口规模变化对公共支出的影响：人口规模和财政支出规模之间的关系，取决于被供给的公共产品和劳务的性质。“拥挤函数”：Ai=Xi/NaAi为第i种公共品为各个社会成员提供的服务；Xi为用于生产Gi的活动；N为人口规模；a为拥挤系数。纯公共产品，则a=0，则Na=1，Ai=Xi。随着人口的增加，每个人所要分摊的公共产品成本（人均支出）反而会下降，相当于价格下降，导致每个人对服务需求水平的上升，从而使公共支出增加。如果是私人品，则a=1，则Na=N,物品的效用可以分割，每个人的效用为Xi/N。人口的增加使每个人的效用同比例地减少，从而导致公共支出增加。如果是混合品，则0a1，每个人的效用随着人口的增加而减少。若要保持原有的效用水平，就必须增加公共支出，不过公共支出的增长率小于人口增长率。人口结构变化对公共支出的影响：人口中某一特定人群的增长或某一地区的人口密度增长，对公共支出的影响更为显著。如人口老龄化以及城市人口密度的增加等。（3）服务环境的变化这里的环境，是指生产一定水平的产出量所需资源的社会经济与地理变量。社会不断发展，公共劳务的服务环境越来越复杂，公共服务的难度也不断加大，导致公共部门为维持原有的劳务水平而增加公共支出。（4）公共产品的质量人们对公共产品需求的增长包括了质量的提高，这既反映在人们需要更高水平的安全、教育、保健和环境上，还反映在人们需要更快捷、高效、公正的公共部门服务需求上。所以公共产品质量的提高也是导致公共支出增长的一个重要因素。（5）公共部门的要素价格从劳动生产率增长差别可看出，公共支出的增长还可能是公共部门投入品价格上升的结果。若公共部门活动的需求无弹性，则公共支出不断增长。此即“鲍莫尔法则”或“相对价格效应”。第三节我国公共支出规模变化趋势的实证分析我国在改革开放的相当长时间内其总量增长缓慢，占GDP比例不断下降，而我国的经济却保持了高速增长，而且我国的公共支出结构也在经济转型过程中发生了较大的变化。本节将对我国公共支出规模的变化情况从绝对量和相对量等方面进行全面分析，以反映公共支出的变化规律和趋势。一、我国公共支出规模的变化概况1、公共支出绝对规模持续增长从总量上考察，自1978年以来，我国公共支出绝对规模基本上是逐步增加的，而且增长速度也比较快。从1978年的1122亿增长到2005年的33708.1亿元，增长30倍；阶段性特征表明为：公共支出的增长并不是呈直线上升，而是呈现出波浪型的状态。2、公共支出相对规模总体呈下降趋势及至1997年开始才有所回升二、我国公共支出规模的变动分析1、公共支出规模的变动分析我国公共支出规模从1978年以来迅速下降，并于1995年达到公共支出的最低水平11.67%，之后才有所攀升，在2004年回归到20.8%。公共支出规模没有呈现与GDP同步增长的变化趋势。2、综合公共支出规模的变动分析（1）综合公共支出规模，指综合公共支出占国内生产总值的比重。我国的政府资金包括预算内、预算外和制度外三部分，这与国外将全部政府资金纳入预算的做法有很大区别，具有很强的中国特色。由于制度外部分难以统计，这里的综合公共支出仅指预算内外的支出。（2）我国公共支出规模、预算外支出规模、综合公共支出规模变动趋势图改革开放20多年以来，预算外政府支出随着预算内支出总量的扩张而逐年增长，不仅总量增长迅速，而且预算内支出比重不断提高。3、各类公共支出的规模变动分析（1）从改革开放初期到现在，随着我国政府职能的转变，公共支出结构