第17章 政府间财政关系

第17章政府间财政关系2概要17.1财政分权的理论依据17.2政府间的支出划分17.3政府间的收入安排17.4政府间转移支付3引例•加拿大财政医疗支出的层级划分4引言分级财政体制•指有一级政府就有一级财政，以便使每一级政府都具备组织收入和安排支出的权力，为顺利履行各自的政府职能创造条件。517.1财政分权的理论依据17.1.1地方辖区的形成及其最优规模的确定17.1.2蒂伯特模型17.1.3财政分权的优势与不足617.1.1地方辖区的形成及其最优规模的确定布坎南（Buchanan,J.M.）的俱乐部理论•把地方辖区比作俱乐部。•辖区的最优居民规模应当确定在这样的水平上：因新成员加入而节省的边际成本恰好与新成员加入所带来的边际拥挤成本相等。•图17-1•辖区的最优规模应落在曲线M和曲线N的交点E上。7图17-1辖区的最优规模EMN公共产品数量居民数量OQ*N*Q1N1*N2Q2*AB8在其他因素相同的情况下，辖区的最优规模将取决于:•人们所要消费的公共产品的类型•公共产品在消费上的拥挤程度•取得这些产品的成本。917.1.2蒂伯特模型蒂伯特（Tiebout,1956）模型:用脚投票•假定居民具有迁移的完全自由，那么在竞争性的地方辖区之间，居民出于最大化自身效用的动机，会在全国范围内寻找地方政府所提供的公共产品与所征收的税收之间的最佳组合，选择他们最喜欢的社区，并接受和维护该辖区地方政府的管理。10假设前提•有足够多的可供选择的辖区。•人们可以自由流动，每个人都能够无代价地迁移到一个最能满足其偏好的辖区。•人员的流动性不受任何就业机会的约束或限制。•人们完全了解各辖区之间公共产品和税收的差别。•公共产品或税收在各辖区间不存在任何外部效应。•各辖区都以最低的平均生产成本提供公共产品。11在现实生活中，蒂伯特模型所依赖的各种假设条件是很难成立的。蒂伯特模型一般被人们视为关于地方公共产品的完全竞争市场理论。但是蒂伯特模型的理论意义是巨大的。•它为人们对地方公共产品的偏好显示提供了一种“用脚投票”的准市场办法。•在竞争性辖区之间，人员的流动性有助于促进地方公共产品供给效率的提高。1217.1.3财政分权的优势与不足财政分权的优势•能使公共产品的供给更好满足地方居民的偏好•有利于促进政府间的竞争。•有利于推动公共服务的创新。13财政分权的不足•辖区间外溢一个辖区所从事的活动可以影响到另一个辖区居民的效用水平，称为辖区间外溢。辖区间效益外溢辖区间成本外溢•规模经济•低效的税制1417.2政府间的支出划分17.2.1政府间财政职能的分工17.2.2政府间支出责任的分工1517.2.1政府间财政职能的分工效率职能的分工公平职能的分工稳定职能的分工16效率职能的分工•应当以地方为主，中央为辅。•各种公共产品有不同的受益范围。中央政府不能包揽所有的不同范围和层次的公共产品的供应，相反，应当按照公共产品的受益范围并考虑相应的效益外溢问题，来确定各级政府的职能分工。•中央政府统一提供公共产品的效率损失（图17-2）17图17-2中央政府统一提供公共产品的效率损失MCABQaCQbQc价格数量OPDaDbEF18Qa和Qb是A地区和B地区公共产品的最优供应量。Qc是中央政府公共产品的供应量。对A地区来说，，此时对A地区造成的福利损失为三角形ACE的面积。对B地区来说，，此时B地区的福利损失为三角形ACF的面积。对于地方性公共产品来说，由各地政府进行的分散决策有助于实现社会福利的最大化，而由中央政府进行的集中决策则可能降低社会福利。ac＞QQbc＜QQ19公平职能的分工•应以中央为主，地方为辅。•居民之间的收入再分配地方政府对居民之间的收入再分配缺乏影响力，居民之间收入分配的协调需要由中央政府来负责。•辖区之间的收入再分配协调辖区之间的收入分配差距，需要由中央政府负责。20稳定职能的分工•应以中央为主，地方为辅。•地方政府难以担当稳定经济重任的原因地方缺乏可供操作的货币政策工具。地方辖区间经济的开放性，限制了财政政策的有效性。2117.2.2政府间支出责任的分工中央和地方政府间支出责任分工的基本框架•全国居民享用的公共产品和服务应完全由中央政府来提供。•地方政府应提供适合本地居民享用的地方性公共产品和服务。•对具有跨地区外溢性的公共项目和工程，主要由地方政府之间协调解决，但中央政府也可以在一定程度参与。•调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责，如和社会保障制度有关的职责，应在全国范围内实行统一标准的社会保障制度。22表17-1中央和地方支出责任的划分内容责任归属理由国防外交国际贸易金融与货币政策管制地区间贸易对个人的福利补贴失业保险全国性交通地区性交通中央中央中央中央中央中央、地方中央、地方中央、地方地方全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务收入再分配、地区性服务收入再分配、地区性服务全国性服务、外部效应地区性服务23表17-1（续）内容责任归属理由环境保护对工业、农业、科研的支持教育卫生公共住宅供水、下水道、垃圾警察消防公园、娱乐设施地方、中央地方、中央地方、中央地方地方地方地方地方地方地区性服务、外部效应地区性服务、外部效应地区性服务、外部效应地区性服务地区性服务地区性服务地区性服务地区性服务地区性服务24地方各级政府间支出责任划分的框架•中央政府制定政策和规范，省或州政府监督和指导，省或州以下政府具体实施。•在决定某项公共服务由哪一级地方政府具体实施时，应考虑规模效益和受益范围。•某些服务如果由私人部门来生产和提供，可能会更有效率。2517.3政府间的收入安排17.3.1政府收入安排的原则17.3.2政府间的收入划分2617.3.1政府收入安排的原则政府收入安排应考虑的因素•如果所涉税种针对的是稳定经济的目的或各种再分配目标，且该税种也适合被用作这些目的或目标，则应该作为中央税。•分配给地方政府的税种的税基流动性不应过大。•税基在各地区分配极为不均的税种应该由中央政府保留。•地方税的纳税义务应该简单明了。27政府收入安排应考虑的因素（续）•地方税不具备转嫁给非当地居民的可能性。•地方税应当能够帮助地方政府筹集足够的收入，以避免出现严重的纵向财政不平衡。•分配给地方政府的税种应便于管理。•基于受益原则的税种和使用费项目可以被充分安排给各级政府，尤其适于安排给地方政府。2817.3.2政府间的收入划分关税•应作为中央税。所得税•应作为中央税。流转税•在单一环节征收的流转税，可以由任一级政府征收；而多环节的流转税，应作为中央税。29自然资源税•地区间分布不均匀的资源，由中央课征；地区间分布均匀的资源，可以作为地方税。财富税•适合于由中央集中课征。有害产品税•适合于由各级政府来征收。使用费和规费•适合于各级政府尤其是基层地方政府征收。30表17-2政府间税种划分的一般情况税种税基的决定权税率的决定权税收征管权税收功能与特征关税个人所得税公司所得税营业税A.单一环节B.多环节财富税资源税A.地区间分布不均匀的资源CCCC、PCCCCC、P、LC、PC、PCCCCCC、P、LC、P、LCCC进出口贸易税流动性要素，再分配和稳定工具流动性要素、稳定工具税基可协调，较低的奉行纳税费用税基可协调，较高的奉行纳税费用再分配功能，税基流动调节税源不均衡功能31表17-2（续）注：表中C代表中央政府；P代表省或州等中间层次的政府；L代表省（州）以下的地方政府。税种税基的决定权税率的决定权税收征管权税收功能与特征B.地区间分布均匀的资源财产税“有害产品”税使用费和受益税C、PP、LC、P、LP、LC、PP、LC、P、LP、LLLC、P、LP、L税源分布均衡，且具有不可流动性税基流动性小，地方征管效率高有害产品的影响可能是全国性、地区或地方性的可能确定特定的消费者3217.4政府间转移支付17.4.1政府间转移支付的概念和形式17.4.2政府间补助的经济效应3317.4.1政府间转移支付的概念和形式政府间转移支付的概念•指发生在各级政府之间资金的无偿转移。•政府间转移支付是通过财政补助制度来完成的。财政补助的两种基本类型•无条件补助•有条件补助配套补助非配套补助34无条件补助（unconditionalgrant）•指对补助金的用途不作限定，由受补助者自主决定和支配，这种无限制的总额补助有时被称为收入分享（revenuesharing）或一般性补助（generalgrant）。有条件补助（conditionalgrant）•指附带条件的补助，受补助者必须按指定的条件使用补助金，比如专门用于教育、道路建设、环境保护等特定项目，因此又称为专项补助。35配套补助（matchinggrant）•受补助者不仅需要按指定用途使用资金，而且需要提供一定数额或比例的配套资金。•封顶的配套补助：规定了受补助政府可以得到的补助款的最高限额。•不封顶的配套补助：不作规定。非配套补助（non-matchinggrant）•由补助者提供一笔固定资金，并规定用于指定的项目。36图17-3政府间补助的类型使用条件：有条件补助无条件补助补助配套：配套补助非配套补助不封顶补助封顶补助补助数额限制：3717.4.2政府间补助的经济效应政府间补助的收入效应和替代效应•前者是受补助的政府在接受补助款之后，可支配收入增加，从而放松课税的努力，结果私人部门的消费增加。•后者是指受补助的政府在接受补助款之后，提供公共产品的实际成本下降，从而倾向于进一步扩大公共产品的消费。38无条件补助•无条件补助只产生极强的收入效应。•公共消费和私人消费的数量都增加了。•图17-439图17-4无条件补助的经济效应公共消费(G)私人消费(C)OG1G2C1C2U1U2E1E2AA'BB'40有条件的非配套补助•辖区往往会使用一些非配套补助金来减少其本身的税收。•图17-541图17-5有条件的非配套补助的经济效应公共消费(G)私人消费(C)OG1C1C3U1U2E1E3AA'BB'HG342有条件的不封顶配套补助•旨在刺激公共消费的部分补助有可能被用以获得税收上的减免。•图17-643图17-6有条件的不封顶配套补助的经济效应公共消费(G)私人消费(C)OG1G4C1C4U1U2E1E4ABB′44有条件的封顶配套补助•辖区在用完补助金之后，就失去了对增加公共消费支出的激励。•假如辖区对G的意愿消费所对应的低于限额，进行封顶就起不了什么作用。•图17-745图17-7有条件的配套补助的经济效应公共消费(G)私人消费(C)OG1G5C1C5U1U2E1E5ABB′DF46本章小结地方辖区的形成可以用俱乐部模型来分析。该模型表明，辖区的最优规模取决于公共产品的类型、公共产品在消费上拥挤程度，以及取得这些产品的成本。蒂伯特模型强调流动性。在一定条件下，“用脚投票”会导致地方公共产品的有效率配置。分权式财政的优点是，能使公共产品的供给更好满足地方居民的偏好，促进政府间竞争，推进公共服务创新等。47分权式财政的缺点是，存在辖区间外溢性、公共产品提供时的规模不经济、无效率课税等。在财政三大职能的分工问题上，地方政府侧重于履行效率职能，而中央政府则侧重于履行公平和稳定职能。财政补助可以有条件的（专项的），也可以是无条件的（一次总额的）。每种补助对地方政府积极性的影响是不同的。