藏区乡村振兴路径初探

龙源期刊网藏区乡村振兴路径初探作者：李海龙卜琳颜磊来源：《小城镇建设》2018年第08期摘要：我国西藏和四川、云南、甘肃、青海藏区的广大乡村自然环境与文化风俗特征相近，普遍面临产业活力不足、生态环境脆弱、文化相对封闭、城乡建设滞后、社会治理困难等突出问题。文章在综述藏区相关研究成果基础上，结合作者参与藏区政策研究与规划的实践经验，从分析藏区乡村发展面临的特殊问题入手，初步提出激发藏区乡村发展活力、建设藏区特色生态宜居美丽乡村、进行政策与体制改革创新等方向性建议。关键词：藏区；乡村振兴；城乡融合；社会治理doi：10.3969/j.issn.1002-8439.2018.08.004中图分类号：TU982.2文章编号：1002-8439（2018）08-0026-06文献标识码：APreliminaryExplorationofRuralRevitalizationStrategyinTibetanAreasofChinaLIHailong，BULin，YANLei[Abstract]ThenaturalenvironmentandculturalcustomsinruralareasofChinaTibetanareasaresimilar，buttheyallfaceoutstandingproblemssuchasthefragileecologicalenvironment，insufficientindustrialdynamics，relativelyclosedculture，laggingurbanandruralconstruction，anddifficultyinsocialgovernance.Bysummarizingtherelevantresearchresults，combiningwiththeexperienceoftheauthor’sTibetanpolicyandplanningpractice，thispaper，startingwiththeanalysisofspecialproblems，initiallyproposespolicysuggestionsonhowtoarouseruraldevelopmentvigor，constructecologicallivablevillage，andinnovatepolicyandsystemreform.[Keywords]Tibetanareas；ruralrevitalization；urbanandruralintegration；socialgovernance引言地处我国青藏高原的西藏和四川、云南、甘肃、青海四省藏区（以下简称“藏区”）总面积约为219万km2，行政范围涵盖西藏全域6市1地区（拉萨市、日喀则市、昌都市、林芝市、山南市、那曲市、阿里地区）、青海省6个州（海北州、黄南州、海南州、果洛州、玉树州、海西州）、四川省2州1县（阿坝州、甘孜州、木里县）、甘肃省1州1县（甘南州、天祝县）和云南省迪庆州。其中，地级行政单元为17个（6市1地区10州），县级行政单元为148个（8区7市133县），共有381个镇，1240个乡，12083个行政村。截至2017年底，西藏和四省藏区常住人口总计约为910万人，其中城镇人口约为320万，乡村人口为590万，城龙源期刊网。地区生产总值总计约为3209亿元，人均地区生产总值平均为3.3万元，第一、二、三产业平均所占比重分别为19%、40%、41%①。藏区特殊的自然地理条件、独特的民族宗教文化，对保障国家生态安全、促进民族共同繁荣具有重要意义，一直是我国重点帮扶的重点区域。长期以来中央通过财政、税收、金融、投资、人才、项目、对口支援、定点扶贫等政策和工作机制，在基础设施、教育、卫生、就业、医疗、住房等方面对藏区进行支持和帮助。为探索藏区发展路径，不少学者围绕藏区的城镇化、产業发展、旅游带动、扶贫机制、城乡规划建设、民族文化保护等方面进行了研究[1-8]，总体认为，高寒脆弱的自然环境和民族文化宗教对藏区影响深远，经济与社会发展普遍滞后，基础设施与公共服务设施基础薄弱欠账较多，城镇化处于起步阶段且进程缓慢，区域发展不均衡，产业发展内源动力不足，集中连片深度贫困现象普遍，减贫难度大。生态、文化保护与开发矛盾突出，社会治理难度大任务重。应通过城镇发展、产业带动、扶贫脱贫等路径，统筹协同推动城乡发展。由于藏区绝大部分地域为乡村社会形态，占总人口65%的乡村人口分散居住在约99.95%的国土区域，大城市发育不足带动能力有限，因此大力推动乡村振兴将是藏区发展最重要的抓手，是确保我国青藏高原民族贫困地区一同全面建成小康社会的关键环节。十九大后中央关于推进国家治理体系和治理能力现代化改革的制度性安排将对藏区自然资源管理、空间规划改革、国家公园建设、生态环境保护、文化旅游发展、民族宗教管理、社会治安综合治理、维护社会稳定等工作产生直接影响。特别是随着国家乡村振兴战略逐步实施，未来藏区乡村将通过提升产业、生态、文化、公共服务、社会保障、社会治理、人才与资金投入水平，促进藏区从封闭、贫穷、落后的传统乡村发展形态向更加开放、富裕、文明、绿色的高质量多元融合发展格局转变，推动藏区的全面协调发展。如何深刻认识藏区社会经济发展特点和规律，找准与破解发展难题，精准定策与有效施政，是藏区各地推进乡村振兴工作的关键。本文在对国家和各地藏区发展政策、相关规划、学术成果研究基础上，结合作者多年参与藏区政策研究与规划实践的观察与思考，从分析藏区乡村振兴面临的特殊问题入手，重点围绕如何激发藏区乡村发展活力、建设藏区特色生态宜居美丽乡村、进行政策与体制改革创新等方面，初步提出方向性发展路径建议。1藏区乡村振兴面临特殊问题分析1.1？生态脆弱，保护与开发矛盾大，乡村产业发展水平低我国藏区所处的青藏高原地区位于长江、黄河等流域上游，发挥着重要的气候调节、水源涵养、生态系统与生物多样性保护等生态服务功能，但整体海拔高、冬季时间长、地形复杂，部分地区洪涝地质灾害频繁，人类生存环境极端严酷，部分地区甚至不具备人类生存的基本条件。藏区自然景观优美，矿产资源、水资源丰富，为社会经济发展提供了重要基础，但生态脆弱，自我恢复能力差，一旦破坏很难修复。龙源期刊网受自然条件、文化观念和农牧民知识水平综合影响，藏区乡村的农牧业仍处于粗放传统的初级发展阶段，以家庭为单元经营，主要通过生产销售原始农畜产品、食用菌、药材维持生计，规模小、层次低、效益差、产业链短，缺乏规模效益优势，且超载放牧、冬虫夏草采掘等活动会对生态造成威胁。水电、矿业开发多为大型企业主导，不可避免占用农牧民房屋土地，容易在拆迁、补偿、安置等环节产生社会矛盾，形成不稳定因素，建设过程和建成后会对周边环境带来一定影响，对吸收乡村剩余劳动力作用也有限。乡村旅游仅在旅游景区和交通干道沿线开展餐饮、住宿、交通服务等低层次经营活动，服务质量不高，且多租售给外地人经营，本地藏民收益有限。1.2乡村分散聚居，设施服务落后，城镇带动能力不足藏区乡村地广人稀，人口密度约4人/km2，单个行政村平均面积约180km2，主要散布于河谷台地或高山半高山地区，许多村庄交通不便。部分位于偏远地区或高山半高山的乡村，交通、饮水、垃圾污水处理、用电、通讯等基础设施建设投入大，工程难度高，使用效率低，且受气候和地质灾害影响后期维护成本也很大。同时，藏区经济普遍欠发达，财力有限，仅靠中央或外地援建扶持，乡村基础设施和公共服务设施建设资金缺口仍然巨大。因此藏区乡村地区在道路交通、基础教育、公共卫生、社会保障等领域发展缓慢，部分乡村一定程度上还存在行路难、上学难、看病难、用水难、通讯难等问题。藏区乡镇行政单元平均面积约为1350km2，每个镇所服务的区域面积平均为5700km2左右，最大可达18600多km2，且藏区城镇总体发育程度低，大部分镇区规模小、基础设施薄弱、服务功能不完善，缺乏产业支撑，就业空间和容量有限，因此对乡村辐射带动能力非常有限[9]。县城（市区）是全县（市）政治、经济、文化中心，是政府部门和企事业单位聚集地，也是外来游客和投资经商的核心区域，城市服务功能较为完善。但由于地域广袤，大部分乡村距县城路途遥远，交通工具不发达，耗费时间且成本较高，导致城市服务影响范围有限。1.3文化相对封闭，宗教影响深远，面临外来文化冲击我国藏区仍保留着原生态的民族文化和生产生活方式，受地理环境和宗教文化影响，长期以来交通相对闭塞，文化较为封闭。藏区乡村社会形态仍比较完整，通常祖孙三代都在乡村居住，家族观念厚重，多从事农牧业和本地兼业，远赴外地打工者较少。藏区寺庙与乡村之间存在着复杂而深刻的互动关系，对乡村的经济、政治、文化、社会、环境影响深远。寺庙不仅是宗教场所，也具备文化教育、医疗服务、化解矛盾、社会管理等功能。藏区乡村一般围绕寺庙分布，而寺庙会固定服务几个乡村，形成长期的供养与祝福关系，具有一定的独立性与封闭性[10]。藏传佛教僧侣在藏区广受尊重，拥有较高修行水平的僧侣拥有更重要的话语权，其认知与行为会对藏区的和谐与稳定产生重要影响[11]。在政府公共服务相对缺位或供给不足的乡村地区，传统宗教文化仍然对居民产生很大作用与影响。随着藏区乡村物质条件改善、交通日益便捷、现代信息通讯和网络传媒全面普及，外来文化一方面会对藏族传统的信仰、生产生活方式、建筑、服饰、歌舞等造成冲击，另一方面也有龙源期刊网利于藏区封闭的传统文化与现代文化交融，不断学习吸收现代文明，更新传统思想观念、促进社会开放，为乡村发展提供文化原动力。1.4？扶贫脱贫困难，社会治理难度大，社会稳定问题突出藏区人口整体受教育水平和文化素质相对较低，仅有5%～6%的人口具有大专以上学历，普遍缺乏创业增收必备的知识和技能，市场经济意识落后，传统农牧业生产方式仍未根本改变。2017年藏区乡村居民人均可支配收入约9150元，部分地区仅为6000多元，呈现收入低、消费水平低特征。在自然条件限制、传统文化影响、自身素质偏低等因素综合影响下，藏区贫困人口数量多、分布广、程度深，脱贫难度高[9]，返贫压力大。藏區行政干部人员数量少，知识文化水平有限，存在行政效率不高、结合藏区实际进行政策创新能力不够、政策实施推广力度不足等问题。藏区各类社会组织发育严重滞后，许多社会服务还需要政府“大包大揽”承担，挤占了本已紧张的行政资源。而藏区行政管理技术手段较为落后，部门间信息资源共享整合不够，导致政府管治能力有限，存在管理服务盲区，对广大乡村突发性社会问题及时发现和防控能力不足，维护社会稳定任务艰巨。2藏区乡村振兴路径探索2.1藏区乡村振兴总体思路针对藏区乡村发展面临的特殊问题，在具体推进乡村振兴战略过程中，需要重点关注以下问题：如何解决乡村发展动力不足问题，明确乡村发展驱动机制与实施路径；如何保护独特的生态与文化资源，实现藏区的生态文明和文化传承；如何高质量推进藏区特色乡村人居环境建设，有效解决乡村基础设施、公共服务设施严重滞后问题；如何通过体制创新，提升社会治理效能，促进藏区长治久安。要解决好这些藏区乡村振兴面临的特殊问题，不能照搬内地经验，须立足于藏区实际，深入分析研究，充分考虑藏区自然、经济、社会、文化特点，对症下药，协同推进，因地制宜地提出对策与解决方案，走出藏区特色乡村振兴道路。在顶层规划方面，通过规划引领助推乡村振兴，实现有规可循，依规发展。应根据藏区实际情况和自身发展规律，制定出台推进藏区乡村振兴的指导性政策文件或者专项规划，并根据藏区乡村规模小、分布散等特点，率先推进藏区空间规划体系改革，发挥规划龙头引领作用。重点推进横向各领域专项规划的“多规合一”、纵向总体规划与详细规划的深度“多规融合”，制定城乡融合、一体设计、引领乡村振兴的一张“蓝图”。可全域或分区编制规划，制定符