政务信息化建设的有效组织与管理

政务信息化建设的有效组织与管理在政务信息化建设走过了１０多个年头后，当我们分享其带给我们工作和生活等方面便利的同时，有必要认真总结和探索一下政务信息化建设的有效组织与管理这一问题，而且现在也到了该认真思考这个问题的时候了。当前，我国政务信息化建设的组织和管理我认为正处于“从无序走向有序，从混乱走向规范”的阶段。在向有序和规范转变的过程中，有些问题还是值得冷静理性地分析和梳理一下。下面结合自己过去的工作经验就政务信息化建设的有效组织和管理这个问题提出一些分析和思考。这些分析和思考得出来的结果有的正在尝试着逐步变成我市推进政务信息化建设的具体措施。一、明确政务信息化建设各部门职责，确保组织体系运转协调。政务信息化建设是一项十分复杂的系统工程。要想组织好这项工作，仅仅依靠技术部门是远远不够的。因为政务信息化建设的关键还是在政务上。只有把更多的精力和关注点放在政务上，即充分把握政务工作的特点，熟练掌握政务工作的业务流程和各业务之间的相互联系，充分利用信息技术的特点，提炼和建立基于信息化框架下的政务工作业务模型，通过信息技术加以实现之，我们才能更有效地开展这项工作。鉴于人们对政务信息化建设认识上的误区，就目前来说主要存在两大问题，一是片面夸大了信息办（即信息化领导小组办公室）的作用，认为只要一谈到政务信息化建设，就自然想到这是信息办的事，从项目的立项、建设、应用推进等等全部大包大揽（主要是由信息办下面的信息中心来承担）。按照这种方式，如果信息办处理不好与职能部门的工作关系，让职能部门参与进来，一起共同建立业务模型，共同建设，共同推进，那么就很容易造成信息办组织建设的系统脱离业务部门的工作实际，不能很好地把技术融入业务之中以体现“技术为业务服务”和“技术为人服务”的思想，提供给业务人员使用的可能是一个非常技术化的系统，不符合业务人员日常的工作习惯，操作和使用非常不便。其结果从某种意义上说是技术和业务分离，出现“两张皮”现象，不利于政务信息化建设效能的发挥；另一方面，职能部门过分片面地强调自己的主体性而忽略信息办在其中的重要作用，造成重复建设和“信息孤岛”的形成，不利于全市资源的整合和信息共享。因为，职能部门信息化建设基本上都是从本部门的实际工作和业务需要出发，即使所建系统可能会涉及到全市多个潜在的使用单位，但在规划和构建整个系统时，他们很难跨越现行这种体制性障碍，只能把目光聚焦在本单位本系统，所建设的系统满足了本单位的要求，但难以满足全市其他有相似或相同需求单位的要求，更不会站在全市的角度统筹考虑，把本单位建设的系统功能稍加扩充拿出来供其他单位使用。于是，不同的职能部门重复建设着具有相同或相似功能的系统，这些系统又不能互联互通，而基层单位则往往为了满足上面多个有相同或相似要求承担着大量的信息重复采集工作，增加工作负担，违背了当初推进政务信息化建设是为了更好地为基层服务的目的。鉴于上述这些认识上的误区，工作中我们经常会遇到有些工作，大家抢着做，重复做；有些工作根本没有人去想，没有人去做，推诿扯皮的现象时有发生。因此，在推进政务信息化建设的过程中，理清政府各职能部门同信息办之间的工作关系，明确各职能部门的工作职责、角色定位和工作任务很必要。众所周知，各级政府的政务工作主要是通过各职能部门在日常工作中履行自己的职能和职责，并以此开展的各项业务来体现的。也就是说政府各职能部门业务的开展是政府政务工作的重要表现，他们在不同的领域和行业按照自己的职能行使政府公共行政管理权利和履行提供公共服务的义务。从这个角度出发，职能部门是本单位本部门信息化建设的推动者和组织者，而信息办则是指导者、监督者、协调者和服务者。即对于可能涉及到跨部门的全市性应用和资源共享等问题，信息办要帮助职能部门跨越现行体制性的障碍，指导他们站在本级政府的高度并代表本级政府思考、规划和组织本行业、本领域的信息化建设，监督他们的信息化建设服从于全市信息化建设的总体规划，保证他们的信息化建设取得实效，协调他们同其他职能部门之间的关系，协助他们制定相关业务技术等方面的规范标准，尤其是系统间的接口标准和规范，解决他们在推进信息化建设过程中所遇到的问题和困难，为他们顺利开展工作提供一个良好的工作平台并在政策法规标准等方面创造一个良好的软环境。当然，毫无疑问，对于全市公共性基础设施或公共应用平台等方面的建设，信息办承担着组织者、建设者的角色这是责无旁贷的。二、完善政务信息化建设管理规范，确保管理体系运转高效十多年来，随着人们对政务信息化建设的不断实践和摸索，政务信息化建设规律也正在逐步被人们所认识和掌握。各级政府和各单位在规范和管理政务信息化建设等方面做了许多有益的探索，也积累了不少的经验。但是，不可否认仍然还有许多值得认真总结、改进、完善和提高的地方。主要表现在推进政务信息化建设的过程中，其一是项目从立项审核到组织实施，从项目验收到最后使用和绩效评估等等没有一套统一的管理规范；其二是业主方（在这里主要是指政府单位）和承建方（主要是指企业）两者之间职责不清，一方面业主方把本该由业主承担的工作毫无条件地转移给了承建方，增加承建方的经济负担，造成项目的质量不能得到充分的保证，如在不明现状和要求的情况下，免费设计各种方案。另一方面，承建方的专业素养良莠不齐，自己本身也没有一个明确清晰的工作规范，对用户的要求基本上都是停留在就事论事阶段，如做网络系统集成的企业，他们大多数都是只限于把相关的设备安装好、调试通就完事，至于如何合理配置各种设备的参数帮助用户提升网络性能，如何熟练利用各种设备的功能帮助用户保持网络结构的合理性，如何帮助用户更便于管理和维护网络等等这些问题做得很少。其三是对于应用软件项目来说，一方面业主方对系统需求分析的重要性认识不足，有的甚至是连自己的需求是什么都不清楚就贸然叫某某企业给我开发一个什么什么系统。当企业按照软件开发规范做好系统需求调研并写好相关的系统需求分析说明书反馈给用户（直接使用的业务部门）确认时，有相当多的用户仍然是马马乎乎，不加以认真研究和审核就交给企业以示确认同意。当企业按照该需求完成系统的开发投入运行后，用户就会提出这样那样的问题，发现这也不好那也不好等等。于是，企业就陷入了对系统无休止的修改和完善之中，所开发的系统迟迟不能验收通过。当然，正常的修改和完善系统是完全可以接受和必要的，而我在这里所说的是指以新增需求之面目出现的无休止的免费修改和完善。当这种对系统免费修改以满足用户不断提出的新增需求的投入超出了企业的经济承受能力时，由于企业相对于政府用户来说属于弱势，企业只有采用降低服务质量和服务效率来维持企业的利益平衡，而用户对这种做法又难以满意，你来我往，企业陷入一种非常尴尬的位置，响应用户的要求继续对系统免费修改，公司又很难有这样的经济实力；不响应用户的要求，自己开发的系统可能没有被用户真正用起来，有的甚至是束之高阁。其结果是“两败俱伤”，对于企业来说，投入了大量的人力物力，但没有产生应有的经济效益，甚至亏本；对于用户来说，投入大量的财力，系统不好用或用不起来，没有产生预期的效果，浪费资金。另一方面，承建方的专业素养不高，不愿意把精力放到系统需求分析等方面的工作上，怕麻烦，更没有从需求调研和分析上去认真了解、把握和领会用户的业务以及各业务之间的联系和工作习惯，机械式地工作多，创造性地工作少，所开发出来的应用系统无论是整体构架还是系统性能等等整体水平都不高。因此，在推进政务信息化建设的过程中，信息办要集中精力抓好总体规划和公共信息资源的整合以及政务信息化建设的软环境等方面的建设，界定政府（即业主方）、企业（承建方）和中间机构之间的工作范围和工作关系，把该由中间机构和企业承担的工作交由中间机构和企业来做，并在此基础上牵头制定一系列公共的管理办法、规章制度和各业务、技术等工作规范，解决好政府政务信息化建设中项目立项、建设、验收、应用、绩效评估等的规范性管理问题，使政务信息化建设过程中的各项管理工作有据可依，程序清晰，确保政务信息化建设管理体系运转高效。就政府来说，信息办要站在全市的高度制定政务信息化建设管理办法，明确各相关单位的权利和义务，规定项目立项的审批或审核程序，明确程序中各环节需要提交的材料和相关审核单位，明确项目施工、监理、验收和应用绩效评估等方面的要求以及资金支付办法（如该给企业的钱，政府绝不要吝啬），编写立项申请书等各种材料的编写规范，把它作为指导和规范全市政务信息化建设纲领性的文件；同时积极培育中间机构，充分发挥中间机构的作用，让他们参与政务信息化建设，指导和促进他们制定行业规范和标准（如系统集成、软件开发、视频会议等等），建立行业行为自律公约，督促企业共同遵循这些行为规范和行业标准等，维护政务信息化建设市场秩序，保证政务信息化系统的建设质量，同时把一些不适合于政府承担的工作交由中间机构来完成，如各应用系统的测试、测评等，各种资格的认定和认证，各应用系统的绩效评估等等；就企业来说，要积极参与行业规范和标准等的制定，并且带头遵守，保持企业之间处于良性竞争，共同维护市场秩序，同时不断提高公司员工的专业素养，通过承担政务信息化建设项目来不断提高其专业水准和竞争力。三、建立政务信息化各系统运行管理机制，确保建设取得实效政务信息化系统建成投入使用后，能不能很好地用起来，就目前来说主要是依赖于这个单位的“一把手”。如果“一把手”高度重视，并且决心很大，那么这个系统一定会用得起来，信息化建设也一定会取得实效；反之，就不一定。然而，如果把政务信息化建设的推进这项工作仅仅建立在某一个人是否重视这是远远不够的。因此，必须建立政务信息化各系统运行的有效管理机制，使之成为常态。建立政务信息化各系统运行的有效管理机制从某种意义上说就是要理清和处理好“人（指使用和维护人员）机（广义的计算机，包括网络和应用系统等）”之间的工作关系。即在这个“人机”体系中，使用人员（主要是指业务人员）、技术人员（主要是维护人员）和计算机各自的职责是什么。因为信息化建设的结果必然带来工作人员工作方式的变化和工作的重新调整和分工，各自的工作边界也发生了变化，有些原来由人来完成的工作将交由机器来完成。在此基础上，制定出相应的运行和维护等管理办法，明确各自的分工和职责，从管理上建立一个人机互相协同和互相约束的工作关系，并将这种工作关系同单位和个人的年度考核结合起来，那么，我们的政务信息化建设就一定能从制度保障上取得实效。四、探索政务信息化建设绩效评估方法，确保建设良性发展政务信息化建设的绩效评估是一个目前大家正在探索的问题。要建立一套科学的绩效评估方法不是一件容易的事，首先必须建立一套科学的绩效评估指标体系，在这个指标体系中要能充分体现系统建成投入使用后，它给我们工作带来哪些变化，多少变化，投入产出比是多少等等，尤其是效能、效率和效益等方面。其次是如何组织实施问题。为了保证该项工作公开、公平和公正，我认为由独立的资金预算部门牵头，组织信息办和相关管理单位共同参与，在具体操作层面上交由社会中间机构来承担。再次就是评估结果的利用问题。我们知道，评估不是目的，只是手段。通过对政务信息化建设绩效评估来进一步促进这项工作的顺利推进和保证该项工作的良性发展。因此，要充分利用这个评估结果，一方面通过评估肯定成绩，找出不足，并根据评估结果提出改进建议和措施，另一方面将评估结果同今后的资金预算结合起来，对于做得好的单位，继续给予资金支持，对于存在不足的单位，督促他们限期改进，或者通过调整资金预算，减少资金支持，或者把评估结果作为对单位年度工作考核的指标之一等办法加以鞭策。