兰州市出租车行业发展与政策变迁1982-2013

1（一）案例主体兰州市出租车行业发展与政策变迁：1982-2013摘要：本案例描述了兰州市出租车自1982年出现以来，行业先后经历了“两权”个人所有和“两权”归企两个大的时期，个体自由发展、放宽搞活，鼓励发展、所有权，营运权拍卖、“两权”归企四个不同的发展阶段以及1995年、2001年、2012年三次大规模的群体性事件。出租车行业发展与政策变迁既是改革开放以来我国社会迅猛发展的行业缩影，同时也是政府、市场及社会力量变迁的现实呈现，对行业发展的具体处置，也可以折射我国政治、经济及社会领域的诸多变化。关键词：出租车；公共政策；行业发展；政策变迁；兰州市1.“两权”1个人所有时期（1982-2001）1.1个体自由发展时期（1982-1991）1982年，兰州出现了第一辆出租车，当年仅有3家出租车行。到1985年，发展到7家出租公司，233辆出租车。1990年，出租公司达到84家，出租车有308辆。1991年兰州市共有中小型客运出租汽车992辆，从业人数达到3000多人，其中，中型客运出租车即“招手停”690辆，264辆分属十个国营、集体单位，436辆属个人；小型出租汽车302辆，152辆分属4个国营、集体单位，120辆属个体；另有8家饭店、旅游单位兼营30辆。当时，兰州市城市公交车数量较少，只有主干道的1、4、6、9路等路线，难以满足市民出行的需求，但出租车运行线路遍及兰州市各马路街巷，十分便利。因此，出租车成为兰州市人民群众生活中不可缺少的重要组成部分。1982年至1992年间，兰州市出租车的主力军是“招手停”，“招手停”是市民对当时城市运营车辆的形象称号，根据诸多出租车司机的回忆：那时的“招手停”基本没有交通规则意识，只要有人打车或是下车它就会不分任何场景立马停下，也就是说那时你可以在兰州市的各道路上随时看见有“招手停”在路的正中间停下，道路比较混乱。(访谈记录：LZG20121031)针对这种乱象，兰州市政府采取了出租车固定站点管理的方法。政府为了加1“两权”指出租车车辆的所有权和经营权。2强对只顾挣钱，不顾安全，乱停乱放抢拉乘客的现象很严重，给行车秩序带来了不良影响现象的管理，方便群众乘车，在行车密集的干道设立了固定的停车站点。1这种对出租车实行固定站点的管理方式，从兰州市公安局1989年的报告——（兰公交（1989）009号）进一步得到印证：政府根据兰州市道路交通情况，进一步加强客运出租车车辆管理，实施改变部分出租车辆的运行性质，规定所有营业性出租小轿车、面包车、旅行车等应一律统称为客运出租车，统一站点、统一票价、统一管理，在原来停靠站点的基础上增设6处站点。此时，出租车行业实质的经营方式是个体经营，出租车司机一般拥有私家轿车、面或中巴，只是由于政策的限制，只能选择挂靠在某个单位的名下，但事实上拥有出租车的所有权及经营权，他们每个月需向出租公司交纳200元左右的“管理费”即可，其余一切都由自己打理。2当时，出租车车辆类型除了中巴以外还有菲亚特、奥拓、长剑、夜明珠等，最高级品牌是皇冠，皇冠品牌出租车一般选择挂靠在宾馆的服务队名下；规模较大的出租车公司主要有长剑公司、夜明珠公司（今奔马公司3的前身）以及拥有皇冠出租车的金城公司。1.2政府“放宽搞活”、鼓励个体出租车发展时期（1992-1994）这个时期兰州市出租车行业出现了爆发性增长。截至1992年12月20日，兰州市已拥有各类中型出租车辆（含小公共汽车）1000多辆；至1994年底，出租车公司达到458家，营运车辆达4861台。邓小平同志南巡讲话以后，兰州市公路客运通过贯彻“放宽搞活，多家经营”的方针，调动各行业、各部门发展公路客运的积极性。对出租车行业的指标审批较为宽松，并出台相关具体规定：个人或是团体只要拿到出租车指标就可以成立公司。具体的操作流程为有意向经营出租车的个人或团体从出租车的管理机构——城市交通运输管理处批复出租车指标，个人或团体成立出租车公司，公司前往车辆生产厂家购车，公司再将车辆所有权和经营权卖给个人，公司作为管理机构负责本公司车辆运营管理，并收取一定的管理费。此时的出租车品牌为天津大发面的，车身为黄色，出租车公司将所有的手续办好后，交付的价格为48000元，管理费用是一季度一交为840元/季度（其中包括保险费），通过此种流程上牌的出租车约有2000余辆。1兰州市公安局《关于设立出租车站点的报告》（兰公交〔1988〕104号）2兰公交〔1989〕009号文件3奔马公司为目前兰州市规模最大的出租车公司，拥有出租车2000余辆。3在这种政策和操作流程下，从1992年起，许多出租车公司都通过“滚雪球”的方式发展起来。最典型的是当时的“三星”公司，公司老板张某1先交一部分车辆的“预约金”，从政府拿到少量指标，前往生产厂家购车返回兰州，赚到第一桶金；然后，吸引更多的人，拿到更大的指标，逐步扩大了公司规模。另一部分新增的出租车是“收编”的私人车主。当时个人拥有小汽车，不仅是“身份”的象征，而且考取驾驶证也需单位推荐，因此，能够从事个体租车的从业者家庭条件一般较好，属于体制内的“单位人”，在当时基本都是“非富即贵”的阶层。以这种方式新增的出租车约1000余辆。此时，兰州市出租车的计价为：面的、“招手停”起步价5元、轿车起步价9元（最高级的皇冠轿车起步价10元），基本上没有按里程计价的观念，而是根据距离和习惯计价，比如从城关区到安宁区（约15公里左右）一口价50元。到1994年的通货膨胀比较严重的时候，有些乘客会直接给整数100元。由于当时市民收入增长较快，再加上城区公交路线较少，公交车严重不能满足市民的需求，因此出租车行业处于黄金时期，在1992年至1994年间，普通出租车每月的净收入可达万元左右。与此同时，出租车经营风险也相对较高，针对出租车司机的刑事案件高发。1988年发生180多起，1989年发生102起，1990年发生138起，1991年一至四月发生44起。在这些刑事案件中，犯罪分子不仅会抢劫司机钱物，而且会劫持汽车，甚至将司机杀害。在1988年6月至1991年7月三年间，共发生劫持汽车案件24起，其中6名出租车司机遇害，1名司机失踪，5名司机致伤；8辆出租小轿车被损坏，1辆被焚毁。2笔者访谈过的一名冯姓出租车司机给我们讲了那时他亲身经历的一件事：记得那天我跑夜班，在正宁路口上来两个年轻人，上车之后他们一个坐在后面，一个坐在副驾驶的位置上，我问他们要去哪里，他们说去安宁那边，我说具体的位置他们说安宁西路。我把他们拉到安宁西路以后，他们要我从一个小巷子里进去，走了一段，我发现这个巷子里没有一个人，让人瘆得慌，走了一半，我就说，你们下车我不送了，我不知道路了。一个人还要与我争论，另一个就在旁边当和事佬，最后他们同意了。同意以后，坐在后面的那个人下车了，但是坐在副驾驶位置上的那人没动，下去的那个人慢慢走到我车门位置，想要拉开车门，我发觉不对劲，一下就把车门反锁了，猛地一脚油门倒车，把那人差点带倒了，然后继续倒车，坐在我旁边的那个人一发现事情不对马上掏出刀子，让我停车，1案例中有些人名遵循学术研究伦理做匿名处理。2详见兰州市公安局文件：兰公交治（1991）第36号，《关于批准发布〈兰州市客运出租汽车治安管理规定〉的请示报告》。4我这时哪里还顾得了，用胳膊直接撞在他脑门上，把刀子打掉了，然后击打了他几下，把他打蒙了，这是我看见先下车的那个小伙子，快跑过来了，我立马换三档，又是一脚油门，车子刷的一下从那个人前面飞过。里面的这个人，发觉事情不对，从里面打开车门跳车了，我从后视镜里面看见他滚了好远好远。这件事情发生以后，我一个星期都没有出车，每天晚上都做噩梦。后来我就不敢再跑晚班了，并且每次出车家里人都会千叮咛万嘱咐。(访谈记录：LZS20130311)1992年为了应对出租车行业迅速发展给交通治安管理带来的新问题——新的交通事故和治安案件不断发生，城区交通量相对集中，部分路段的拥挤和堵塞严重，兰州市公安局提请市政府审批《关于加强客运出租车辆管理的紧急报告》，提出了“总量控制，车辆单双号通行”的建议，想要从根本上改变客运交通秩序混乱的状况。1993年10月兰州市交通局，颁发了《兰州市出租汽车客运管理办法（试行）》，在谈及条例颁布原因的时候，文件中提到：“由于旅客运输接触面广，从业人员组成复杂，部分经营者致富心切，不讲职业道德，见利忘义服务质量差，服务态度恶劣，乱停乱放，交通事故多等问题，引起社会各界的重视，为彻底纠正客运市场存在的问题，应进一步明确划分管理部门的职责，解决公安、城建、交通等部门主次不分、多头管理，政出多门的问题，使主管部门与有关部门按照各自的职能各负其责的行使管理职责。为了进一步规范经营者的经营行为，便于管理者依法管理，经营者依法经营，特颁布此条例”。1994年，为了加强对出租车的管理，兰州市一方面开始对出租车实行总量控制的手段，限制其数量的盲目增长，规定凡是新购买客运出租车辆申请入户的，运管部门需要征得公安车管部门同意后再办客运手续，否则公安部门不予办理挂牌入户手续。另一方面，在主城区实行出租车辆尾数单双号限行。具体区域为：东至东岗镇深沟桥以西，西至崔家崖桥以东，北至滨河路（含滨河路）以南，南至白银路（含白银路）以北的范围内，客运出租车辆号牌尾数单号单日通行，双号双日通行。除此之外，还通过设置客运出租车站点，实行定线、定车、定人、限量通行的办法，对市内具有营运资格的客运出租车，由交警支队统一审批，车辆发放营运线路标志牌，标明起止站点，定线营运，对每条线路实行限量通行。1.3兰州市出租车行业第一次大规模群体性事件1995年，兰州出租车行业爆发了第一次罢运事件。罢运那天，“招手停”和黄面的，从中山桥附近一直堵到胜利宾馆，绵延两公里。罢运过程中出租车司机和维持秩序的特警、防暴警察发生了冲突。最终，罢运被政府强力终止。此次罢5运的直接诱因是社会上出现传言，政府为了加强出租车行业的管理，要强行报废“招手停”，由于司机恐惧自己的生计受到影响，司机们群情激动，由少部分人牵头组织了这次罢工。然而，此次罢工实质上有更加复杂的原因：其一，限行之过。1994年10月兰州市出租车的限行政策正式推行，限行之后，出租车司机的收入与以往相比减少了1000余元，限行政策自颁布之日起就遭到了绝大多数出租车司机的强烈反对。其二，严刑峻法。“招手停”和黄面的由于其本身的灵活性，在道路上随意停靠上客下客，严重影响了道路的正常通行。提到那次罢运，在访谈中，出租车张姓司机说：黄面的数量多，规则意识差，被市民称为“蝗虫”、“金蛋子”。交警针对出租车司机的处罚很严厉，发展到高峰的时候，出租车不许在路上停下来，一旦停下就会被罚款，罚款的数额50元起步，最多的有交200元的。盖城关区交警大楼期间，有的司机3天被罚了21次，还学习了3天。据说这段期间每个交警被分配了相应数额的罚款任务。司机们称1996年交警处罚力度非常大。由于1994年之前，出租车挣钱相对容易，较少在意那千百块钱，1994年之后，出租车“空驶率”增加，加上限行，大家挣得钱少了。如此重的处罚成为了大家沉重的负担，我们根本无法接受。(访谈记录：LZS20121011)罢运的最终处理结果是带头的七人被判刑，并在兰州市彻底取缔了“招手停”，同时增加了兰州市公交车的数量和线路。为了准确获知当时兰州市政府处置此次罢运事件的态度，笔者找到了市交通局的退休官员、时任办公室副主任X先生，据他回忆参加处置出租车罢运事件会议时的情景：此次会议气氛较为压抑，由于此次事件是出租车行业的第一次罢运，领导们都没有处置经验，在解决措施方面有些分歧。但最后领导们都达成共识，必须要强力整治出租车行业，要不然此次事件会成为一个模仿性很强的范本。在政府常务会上，当时的兰州市主要领导朱姓市长最终拍板，彻底取缔“招手停”，增加公交车数目及线路，并责成市交通局迅速落实。（访谈记录：LZG20130411）1.4经营权拍卖时期（1996-2001）兰州市出台经营权拍卖政策之后，于1996年和2001年各进行了一次拍卖。1996年是兰州市政府第一次公开拍卖出租车的所有权和经