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第五章公共政策第一节公共政策与公共管理一、政策科学的形成1、政策科学的研究对象、范围、学科性质和研究方法（1）政策科学是以现实的政策实践、政策系统及政策过程为研究对象，主要目标（核心部分）是提供政策相关知识，改进公共政策制定系统，提高公共政策质量，从而端正一个国家或地区的社会发展方向。（2）政策科学或政策分析是一门综合地运用各种科学知识和方法来研究系统及政策过程，揭示其本质或规律的新学科领域。（3）政策科学的研究方法：①跨学科的研究方法，提倡以问题为中心的知识产生方法；②既注重事实分析，又注重价值分析；③强调政策分析中理性分析方法与超理性或非理性方法的并用；④主张全球观点、未来观点和历史与比较方法等。2、政策科学（“范式”）的特征（1）第一，它是一个跨学科、综合性的新研究领域。一方面，它充分利用迄今为止人类所创造出来的各种科学知识和方法；另一方面，政策科学并不是这些学科的拼凑、堆积，二是在新的学术框架中将这些知识和方法有机的结合统一起来。（2）第二，它是一门应用性学科，体现理论与实践的高度统一。（3）第三，政策科学不仅是描述性学科，而且是规范性学科（事实与价值并重）。（4）第四，政策科学是软科学的一个重要分支，甚至示意说是当代软科学的核心部分。二、政策科学的演变1、政策科学（政策分析、公共政策学、政策研究）是二战后西方思想库和大学兴起的一个全新的跨学科、应用性的研究领域。2、美国政策学家拉斯韦尔《政策方向》一文奠定政策科学发展的基础，成为政策科学诞生的标志。（注意“政策科学”与“政策分析”有区别，前者表示总的学科领域，强调它的跨学科、综合性特征；后者表示政策科学的一个分支，强调政策分析作为社会科学领域中的一个应用性学科的特征）3、20C70Y政策科学范式因自身局限性而遇到难题：一是将政策科学当作一种统一的社会科学；二是确立的目标过于宏伟，短期难以突破；三是过于注重政策制定研究，而忽视政策执行和评估的研究。4、20C70Y以后，政策科学开始了新的发展：（1）首先，政策分析范式迅速成长壮大（2）其次，20C80Y政策儿科学加强了对政策过程和其他环节尤其是政策执行及评估的研究。（3）再次，政策研究的而理论基础发生了变化，由政治学转向经济学（公共选择理论）。（4）最后，政策科学是视野及主题进一步拓宽。5、最近二三十年，政策科学出现了一些新变化和新趋势：①政策科学作为一门统一的社会科学的范式受到作为一门应用性社会科学的政策科学范式的挑战；②政策科学、公共行政学、管理学的合流而导致公共管理学的兴起；③政策科学的经济学途径的地位越来越重要，政策科学学科不断分化，形成新的理论（如对“阶段途径”的批评）三、公共管理学视野中的政策科学四、公共政策在公共管理中的地位和作用公共管理是公共组织特别是政府部门为履行公共管理职能，通过计划、组织、指挥、控制、协调等功能环节，实现公共管理目标的一种社会活动。公共政策是公共管理极为重要的一环，是公共管理的基础。1、公共决策是公共管理的起点。整个公共管理就是政策的制定、执行、评估、再决策、再执行、再评估的循环过程，公共决策较之于行政管理过程，是首要的环节，是起点，没有政策，就没有目标明确和卓有成效的执行及评估活动。2、公共政策是公共管理履行各项功能的基础。公共管理有计划、组织、指挥、控制、协调等各种基本功能，所有这些功能环节都是以公共决策为基础的。3、公共政策贯穿于整个公共管理过程的始终。公共管理过程就是一个不断决策和实施决策的过程。第二节公共政策的内容一、公共政策的性质和功能1、公共政策的概念公共政策是国家（政府）执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。2、公共政策的特征（1）第一，公共政策由特定的主体，即由国家或政府、执政党及其他政治团体所制定及执行。（2）第二，公共政策具有特定的价值取向，要实现特定目标或目的。（3）第三，公共政策是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治行为，是与谋略、法令、措施、办法、规定相关的政治行为。（4）第四，公共政策是一种行为准则或行为规范。3、公共政策的功能（政策的本质及功能的体现）（1）一是它集中反映或体现统治阶级的意志和愿望，是执政党、国家或政府进行政治控制或阶级统治的工具和手段。（2）二是政策作为执政党、国家或政府的公共管理的手段，服务于社会经济发展和文化的进步。（3）三是政策作为分配和调整各种利益关系的工具或手段，是各种利益关系的调节器。二、公共政策的种类1、根据政策对社会和有关人们之间关系的影响，将公共政策分为分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策。（1）分配性政策涉及将服务和利益分配给社会中的特定部分的个人，团体、公司和社区。它增加人们的自由和权利。（2）调节性政策与将限制与约束加之于个人和团体的行动有关，它减少那些受调解者的自由和权利。（3）自我调节性政策是受调节的团体主体要求，并作为保护和促进自我利益的手段对某一事务或团体的限制或控制。（与调节性政策不同，它不是强加上来的）（4）再分配性政策涉及政府在社会各阶级（层）或团体中进行有意识的财富、收入、财产或权利的转移性分配。2、根据政策层次的角度，将公共政策分为总政策、基本政策和具体政策（1）总政策是一个国家或地区带有全局性、根本性、决定社会发展基本方向的政策。（2）基本政策是次于总政策而由社会生活的各个领域、部门或方面起主导作用的实质性政策。（3）具体政策是实现政策目标的手段或是基本政策的具体规定，是为落实基本政策而制定的具体实施细则。3、根据政策所涉及的社会生活领域及其问题的不同，将公共政策分为政治政策、经济政策、社会政策、文化政策。（表述：××政策是政府处理××问题或调整××关系方面所采取的行动或规定的行动规范）4、根据是否涉及政府实质性行动，将公共政策分为实质性政策和程序性政策；根据所分配利益的种类，将公共政策分为物质性政策和符号性（象征性）政策；根据政策问题的起因，将公共政策分为外交政策和内政政策。三、公共政策的目标和手段政策目标是决策者凭借政策手段所要达成的目的。1、政策目标的价值前提（1）政策目标涉及主观和客观两个方面，即事实基础和价值判断。（2）价值因素成为政策目标不可或缺的前提。价值观或价值判断取决于个人或集团在社会中经济和政治地位、利益、伦理道德、传统与历史等因素，是一种主观判断。2、基本政策目标（1）政策目标取决于决策者及分析者所要处理的具体政策问题。（2）基关于一国或地区基本经济政策目标有很多不同的论述。3、公共政策的手段（1）政策手段也就是为了特定的政策目标的具体政策措施或政策工具。（目标和手段是相对而言的）（2）主要包括：①财政政策。运用政府调节经济运行的手段。主要包括财政支出、财政收入和财政收支平衡或总量平衡三种工具。②货币政策。通过利率和货币供给量的调节来实现特定政策目标的政策工具或手段。主要包括再贴现、存款准备金和公开市场操作等工具。③直接控制（管制）。通过国家或政府通过行政手段或立法方式对经济社会生活实行直接干预。主要包括价格管制、非价格管制、投资约束、进出口配额、外汇管制等工具。④制度变迁。有些制度安排和变迁直截了当是为实现特定政策目标服务的（如社会保障制度是为了达到“公平”目标），有些则是则是为提供政策或政策手段发生作用的前提条件或背景。第三节公共政策系统及其运行公共政策系统（决策系统）是由政策主体（最基本最首要的因素）、政策客体和政策环境三种因素及其相互作用所构成的社会政治系统。一、公共政策系统的构成1、信息子系统信息子系统由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、贮存和传递等活动，为公共政策系统提供信息资料。信息原则是公共决策的基本原则，信息子系统是公共政策系统的神经系统（基础）。当前我国各级公共政策系统中的信息子系统基本形成，但还很不完善，比较落后，存在信息处理的慢、粗、乱等问题。2、咨询子系统（参谋子系统、智囊子系统）咨询子系统集中专家的集体智慧，运用科学的方法和技术，为公共政策系统提供方案和其他方面的咨询服务，保证公共决策科学化、民主化，是公共政策系统的另一个基础。咨询子系统在公共政策系统中的作用是：政策问题分析、政策未来预测、方案设计及论证、其他政策相关问题的咨询、参与政策评估并反馈信息。3、决断子系统（中枢子系统）（1）决断子系统是整个公共政策系统的核心，具有权威性、主导性两个特点，在公共政策系统中的作用是：提出有关的政策课题、考虑政策目标、组织政策方案的设计、负责政策的最终决定。（2）决断子系统与咨询子系统两者相辅相成而非互相取代，是“多谋”和“善断”的关系：①一方面，决断子系统要充分利用咨询子系统的长处，充分发挥该系统的参谋咨询作用。②另一方面，决断子系统又不能让咨询子系统代替自己决定政策，不能完全为咨询子系统的意见所左右。4、执行子系统执行子系统是公共政策系统有机组成部分，其主要职责是将政策方案（理想）转变为政策效果（现实）。其具有现实性、综合性、具体性和灵活性的特点。其在公共政策系统中的作用是：为政策方案或项目的执行做好准备；从事指挥、沟通、协调等方面的活动；分析和总结执行情况。5、监控子系统监控子系统独立于以上各系统，地位较为特殊。是公共决策科学化、民主化和法制化的一个重要保障，其在公共政策系统中的作用是：确立政策执行的准绳和规则，提供检查执行情况的依据；监控政策执行情况；反馈政策执行情况。公共决策系统或政策系统正是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统相互联系、相互依存、相互作用而构成的大系统。二、公共政策主体公共政策主体是指直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。包括官方与非官方的主体，具体为以下七点：1、立法机关。在我国为全国人民代表会及其常务委员会。2、行政机关。在我国为中央人民政府（国务院）。3、政党。4、利益集团。利益集团是指由具有共同的立场观点和利益的个人所组成的社会组织，它的职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成为的利益作为最高目标。5、思想库。（1）定义：思想库（智囊团）是指由各种专家、学者和社会贤达所构成的跨学科、综合性的政策研究组织。（2）在公共决策中的主要作用：①提供政策建议，充当咨询参谋机构。②提供学术思想，充当认识机构。③提供政策结构信息，充当评估机构。④向政府机构输送官员和专家，充当人才交流、储备机构。⑤制造舆论，传播观点，充当宣传机构。6、大众传播媒介。7、公民（选民）。公民（选民）影响或制约公共政策的制定与执行途径：①一是国家主人或主权者的身份，对某些重大政策问题直接行使权利；②二是利用间接或代议的方式，选出自己的代表去参与公共政策的制定与执行；③三是使用各种威胁性方式去反对某政策，迫使政府修改或废止某政策，或表达制定出新政策的要求；④四是通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策，或通过制造舆论或游说的方式影响政策；⑤五是对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。复习延伸：关于各种政策主体在政策过程尤其是政策制定中的行为及其本质（详见本书P259-265）三、公共政策过程1、政策过程本质上是一种政治过程（1）政策主体、政策客体及其政策环境的相互联系和相互作用，使政策系统呈现出一个动态的运行过程。按照政治系统论的观点，政策系统的运行表现为一个系统的不断输入、转换、输出的循环过程。（2）政策系统的运行即是公共决策的过程或政策过程，它本质上是一种政策过程。这是由公共决策（非市场决策，不同于市场决策）的主体（国家、政府和执政党）通过政治过程来发生作用的（即资源在不同公共物品之间的配置以及决定价值、利益在各阶层、团体、个人中的分配）。2、政策过程的诸阶段（各阶段含义及包含的内容详见本书P267）（1）政策制定（2）政策执行（3）政策评估（4）政策监控（5）政策终结3、决策方式（1）公共决策程序或规则是公共决策体制的一个基本组成部分。在现代社会中，有两种基本的公共决策体制，即民主的决策体制（分为直接民主制和代议