《生产安全事故报告和调查处理条例》释义

1《生产安全事故报告和调查处理条例》释义第一条为了规范生产安全事故的报告和调查处理，落实生产安全事故责任追究制度，防止和减少生产安全事故，根据《中华人民共和国安全生产法》和有关法律，制定本条例。释义：本条是关于本条例立法目的和立法依据的规定。（一）本条例的立法目的1.规范生产安全事故的报告和调查处理。生产安全事故的报告和调查处理是一项非常严肃、非常重要的工作，涉及的面很广，必须从法律上明确相应的操作规程，对事故报告和调查处理的组织体系、工作程序、时限要求、行为规范等作出明确规定，特别是明确事故发生单位及其有关人员，政府、有关部门及其有关人员以及其他单位和个人在事故报告和调查处理中的责任，以保证事故报告和调查处理工作在规范的基础上的顺利开展，做到客观、公正、高效。2.落实生产安全事故责任追究制度。生产安全事故责任追究制度是搞好安全生产工作的强大法律武器，条例作为规范事故报告和调查处理工作的专门行政法规，其重要目的之一就是要落实事故责任追究制度。3.防止和减少生产安全事故。安全生产工作的最终目的是防止和减少生产安全事故的发生。事故报告和调查处理作为安全生产工作的重要环节，其最终目的同样是为了防止和减少生产安全事故的发生。（二）制定本条例的立法依据《安全生产法》第七十三条明确规定，事故调查和处理的具体办法由国务院制定。这是制定本条例最直接的立法依据，条例的内容必须与《安全生产法》有关事故报告和调查处理的规定保持一致。此外，现行有关安全生产的其他法律，如《消防法》《道路交通安全法》《海上交通安全法》等，也对相关领域事故的报告和调查处理作了规定，这也是条例的立法依据。2第二条生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例。释义：本条是关于本条例适用范围的规定。首先，本条例适用于生产经营活动中的生产安全事故的报告和调查处理。条例作为《安全生产法》的配套行政法规，其适用范围限于生产经营活动中的生产安全事故。这就意味着，不属于生产安全事故的社会事件、自然灾害事故、医疗事故等的报告和调查处理，不适用本条例的规定。其次，事故必须造成人身伤亡或或者一定的直接经济损失。如果虽发生了事故，但没有造成人身伤亡或者直接经济损失，也不适用本条例的规定。再次，本条还明确了三类事故的报告和调查处理不适用本条例，这三类事故是环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故。这样规定，主要是考虑到上述三类事故的技术性、专业性或保密性都比较强，其事故报告、事故调查处理都具有较强的特殊性，且在实践中已经形成了一套比较成熟的做法，不宜按照本条例规定的程序办理。第三条根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（一）特别重大事故，是指造成30人以下死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。国务院安全生产监督管理部门可以会同国务院有关部门，制定事故等级划分的补充性规定。本条第一款所称的“以上”包括本数，所称的“以下”不包括本数。3释义：本条是关于生产安全事故等级划分的规定。（一）事故一般分为四个等级事故等级划分是一项重要的基础性工作，直接关系到事故报告的级别、事故调查组的组成以及事故责任的追究。明确生产安全事故的分级，区分不同的事故级别规定相应的报告和调查处理要求，是顺利开展事故报告和调查处理工作的前提，也是规范事故报告和调查处理的必然要求。多年来，事故报告和调查处理工作中虽然有相应的事故分级标准，但在行政法规层面一直没有明确、统一的标准。根据国务院2005年1月26日印发的《国家安全性公共事件总体应急预案》的规定，按照事故造成的伤亡人数多少或者直接经济损失的大小，条例规定事故一般划分为4个等级，即特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故。特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤，或者1亿元以上直接经济损失的事故；重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。其中，事故造成的急性工业中毒的人数，也属于重伤的范围。可以看出，事故造成的伤亡人数越多、直接经济损失越大，事故的等级也就越高。需要说明的是，条例规定的事故分级，包括伤亡人数的标准及相关事故等级的名称，与目前实践中掌握、执行的事故分级可能不完全一致。这是条例对事故等级划分作出的新的统一规定。条例实施后，在事故报告和调查处理工作中，有关部门、事故发生单位等各个方面应当对现有的做法作相应的调整，严格按照条例规定的事故等级划分标准开展事故报告和调查处理工作。此外，这里所说的“以上”包括本数，“以下”不包括本数。比如，10人以上30人以下，实际上是指10人至29人；3人以上10人以下，实际上是指3人至9人。这可能与其他法律、行政法规中所称的“以上”“以下”的含义有所不同。因此，条例专门对此作出了明确解释。4（二）可以制定事故等级划分的补充性规定按照条例的规定，事故一般分为特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故四个等级。由于生产经营活动涉及众多行业和领域，各个行业和领域事故的情况都有各自的特点，发生事故的情形比较复杂，差别也比较大，很难用一个标准来划分各个行或者领域事故的等级。多年来，消防、民用航空、铁路交通等领域实际上都执行了不完全相同的事故等级划分标准。比如，飞机相撞或者坠落，即使未造成人员伤亡或者人员伤亡数量很少，也可能被确定为特别重大事故。因此，针对一些行业或者领域事故的实际情况，条例还授权国务院安全生产监督管理部门可以会同国务院有关部门，制定事故等级划分的补充性规定。这一规定体现了原则性和灵活性的统一，符合实际情况。这就要求国务院安全生产监督管理部门在条例施行后，会同国务院有关部门抓紧研究制定相关行业或者领域事故等级划分的补充性规定，为事故报告和调查处理提供依据。这里所说的制定“补充性规定”应当理解为将本条例规定的标准作为最低标准。比如，造成30人以上死亡的，必须确定为特别重大事故，但对某些行业或者领域，可以规定造成30人以下死亡的事故也作为特别重大事故。第四条事故报告应当及时、准确、完整，任何单位和个人对事故不得迟报、漏报、谎报或者瞒报。事故调查处理应当实事求是、尊重科学的原则，及时、准确地查清事故经过、事故原因和事故损失，查明事故性质，认定事故责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者依法追究责任。释义：本条是关于事故报告的总体要求及事故调查处理原则和任务的规定。（一）对事故报告的总体要求事故报告应当及时、准确、完整，任何单位和个人对事故不得迟报、漏报、谎报或者瞒报，这是条例对事故报告提出的总体要求。这一规定是根据实践中事故报告存在的主要问题作出的，具有很强的现实针对性。事故发生后，及时、准确、完整地报告事故，对于及时、有效地组织事故救援，减少事故损失，顺利开展事故调查具有非常重要的意义。实践中，一些单位和个人，5包括事故发生单位有关人员、地方政府、部门及其有关人员在事故发生后，不及时报告事故，或者漏报、谎报、瞒报事故的情况时有发生。有的甚至采取破坏现场、销毁证据甚至转移尸体等恶劣手段。有的是不负责任，造成迟报、漏报。有的则是为了逃避事故责任追究，故意谎报或瞒报。无论什么原因，无论什么人，这种行为都是不允许的。针对实践中事故报告中存在的主要问题，条例从正反两方面，对事故报告提出了上述总体要求。（二）事故调查处理应当坚持的原则事故调查处理是一项比较复杂的工作，涉及方方面面的关系，同时又具有很强的科学性和技术性。要搞好事故调查处理工作，必须有正确的原则作指导。（1）实事求是的原则。实事求是是唯物辩证法的基本要求。这一原则有几个方面的含义。一是必须全面、彻底查清生产安全事故的原因，不得夸大事故事实或缩小事实，不得弄虚作假；二是一定要从实际出发，在查明事故原因的基础上明确事故责任；三是提出处理意见要实事求是，不得从主观出发，不能感情用事，要根据事故责任划分，按照法律、法规和国家有关规定对事故责任人提出处理意见；四是总结事故教训、落实事故整改措施要实事求是，总结教训要准确、全面，落实整改措施要坚决、彻底。（2）尊重科学的原则。尊重科学，是事故调查处理工作的客观规律。生产安全事故的调查处理具有很强的科学性和技术性，特别是事故原因的调查，往往需要作很多技术上的分析和研究，利用很多技术手段。尊重科学，一是要有科学的态度，不主观臆想，不轻易下结论，防止个人意识主导，杜绝心理偏好，努力做到客观、公正；二是要特别注意充分发挥专家和技术人员的作用，把对事故原因的查明，事故责任的分析，认定建立在科学的基础上。（三）事故调查处理的任务根据条例的规定，事故调查处理的主要任务和内容包括以下几个方面：（1）及时、准确地查清事故经过、事故原因和事故损失。查清事故发生的经过和事故原因，是事故调查处理的首要任务和内容，也是进行下一步工作的基础。事故原因有可能是自然原因，即所谓“天灾”，也有可能是人为原因，即所谓“人祸”，6更多情况下则是责任原因和人为原因共同造成的，即所谓的“三分天灾，七分人祸”。无论什么原因，都要予以查明。事故损失主要包括事故造成的人身伤亡和直接经济损失。这是确定事故等级的依据。查清事故经过、事故原因和事故损失，重在及时、准确，不能久查不清或者含含糊糊，似事而非。（2）查明事故性质，认定事故责任。事故性质是指事故是人为事故还是自然事故，是意外事故还是责任事故。查明事故性质是认定事故责任的基础和前提。如果事故纯属自然事故或者意外事故，则不需要认定事故责任。如果是人为事故和责任事故，就应当查明哪些人员对事故负有责任，并确定其责任程序。事故责任有直接责任，也有间接责任；有主要责任，也有次要责任。此外，对政府及其有关部门的负责人来说，还有一个领导责任的问题。（3）总结事故教训，提出整改措施。安全生产工作的根本方针是安全第一、预防为主、综合治理。通过查明事故经过和事故原因，发现安全生产管理工作的漏洞，从事故中总结血的经验教训，并提出整改措施，防止今后类似事故再次发生，这是事故调查处理的重要任务和内容之一，也是事故调查处理的最根本目的。（4）对事故责任者依法追究责任。生产安全事故责任追究制度是我国安全生产领域的一项基本制度。《安全生产法》明确规定，国家建立生产安全事故责任追究制度。结合对事故责任的认定，对事故责任人分别提出不同的处理建议，使有关责任者受到合理的处理，包括给予党纪处分、行政处分或者建议追究相应的刑事责任。这对于增强有关人员的责任心，预防事故再次发生，具有重要意义。以上规定较好地体现了事故调查处理的“四不放过”原则，即事故原因不查清不放过，防范措施不落实不放过，职工群众未受到教育不放过，事故责任者未受到处理不放过。第五条县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时、准确地完成事故调查处理工作。事故发生地有关地方人民政府应当支持、配合上级人民政府或者有关部门的事故调查处理工作，并提供必要的便利条件。参加事故调查处理的部门和单位应当互相配合，提高事故调查处理工作的效率。7释义：本条是关于政府在事故调查处理中的职责及参加事故调查处理的部门互相配合的规定。（一）县级以上人民政府在事故调查处理中的职责按照本条规定，县级以上人民政府应当依照本条例的