公共管理学的研究方法

第一节知识提要公共管理的含义和特征公共管理与私人管理的区别公共管理与行政管理的区别第一节公共管理及其相关概念物业管理是公共管理还是私人管理？《物业管理条例》第二条：“所称物业管理，是指业主通过选聘物业管理企业，由业主和物业管理企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。”该定义表明了物业管理的主体、物业管理内容，但没有阐明管理性质，即管理的宗旨、管理方式、产品性质等。中国物业管理体制改革沿革政府多层次多头的直接计划管理开发建设单位设置物业管理企业管理政府指导下的业主委员会的自主管理与委托物业管理公司管理房屋管理企业管理？公共管理的含义和特征“公共管理”已成为一个学科概念概念缺乏一致性和规范性西方学者的分歧主要在于各自研究路径不同国内学者的界定主要在其主体、客体、目标和手段等方面存在差异综合定义：公共管理是指以政府为核心的公共部门以增进和公平分配公共利益为目标，通过广泛运用行政、法律和经济等方法，配置和管理社会公共资源的活动。主体的多元性客体的公共性目标的整体性手段的多样性公共管理与私人管理“公共性”是公共管理的本质属性“公共性”是社会分工和国家及其职能发展演变的产物公共管理与私人管理的区别公共利益与个人利益公共权力与个人权利多元制衡与意志自主公共管理与行政管理行政管理：与“立法”、“司法”相对应，且与“政治”相区别农业社会的行政管理：政治统治、世卿世禄、“权治”管理、强制管理工业社会的行政管理：分工明确、层级节制、法规完备、照章办事行政管理向公共管理演进：国家管理理念的变化从控制导向转向公共治理以公民本位取代政府本位由内部封闭走向外部开放从追求效率转变为强调责任第二节公共管理学的形成和发展公共管理学是在行政学的基础上，融合了现代经济学、政治学、政策科学、组织行为学和管理学的相关理论而形成和发展起来的一门新兴学科。行政学的确立科学管理的推动行为科学的影响政策科学的切入公共管理的发展一、行政学的确立伍德罗·威尔逊：美国第28、29任总统1887年，威尔逊发表了著名论文《行政学研究》，被认为是行政学发端的标志，威尔逊本人也因此被认为是行政学的创始人。威尔逊提出了行政学研究的必要性及其研究的目标和任务，着重阐述了政治和行政相分离的思想。古德诺：美国政治学会的第一任主席和塔夫托总统的经济与效率委员会顾问于1900年出版了《政治与行政：对政府的研究》一书进一步阐述了政治与行政二分的原则，提出了政治对行政的适度协调和法外调节的思想。马克斯•韦伯：曾任维也纳大学和慕尼黑大学教授，出任过魏玛宪法起草委员会顾问，被誉为“现代组织理论之父”韦伯的名著《社会组织与经济组织理论》（1922）将威尔逊的思想变成了可以实施的制度方案马克斯•韦伯在行政学发展中的贡献主要在于提出了官僚体制理论。二、科学管理的推动（古典理论）泰罗：科学管理之父认为劳动生产率低下的原因在于低劣的管理强调计划与执行职能的技术性分离及专业化职能人员的作用，摆脱传统的、依靠个性进行组织管理的旧模式。法约尔：将行政管理活动分为计划、组织、指挥、协调和控制五种（管理的五要素）提出以职能分工、统一指挥和14项管理原则为核心的管理理论。科学管理理论迎合了政治行政二分下行政管理科学化和技术化的要求1926年，怀特出版了《行政学导论》一书，标志着行政科学的最终形成。威罗毕和费富勒分别于1927年、1930年出版《公共行政管理》和《行政学》，促成了行政学理论的系统化。古立克在《组织理论简论》中以POSDCORB（即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算）概括了行政管理七项职责，构成公共管理理论体系的重要内容。三、行为科学的影响行为科学以人、人的行为和人的社会关系为研究中心，运用社会—心理的观点和方法研究组织现象，从而将组织管理过程中的人及人际关系置于最重要的地位。与规范性研究方法不同，行为科学是用实证性的方法研究组织管理中人的行为以及行为过程。“霍桑实验”：1927年到1932年，梅奥和罗特利斯伯格及怀特赫德三位美国哈佛大学教授在美国西方电气公司的霍桑工厂对组织中人的行为进行实证性研究，认为对人格的尊重、参与、小团体及非正式组织等是管理过程中的决定性因素，而法律、制度、规章、纪律、精密性等则是次要的。马斯洛的人类需求层次理论、麦克雷格的X——Y理论、赫茨伯格的双因素论等都是这种研究方法的直接成果。行为科学对行政学研究所产生的最大影响，是西蒙的有限理性决策理论。将管理活动看作是以决策为中心的一系列行政行为过程，主要思想集中反映在他的有限理性决策理论当中组织的作用就在于营造合适的信息条件，向组织成员提供用于决策的事实前提和价值前提，以补偿理性的不足。四、政策科学的切入对政策科学做出重大贡献的是拉斯韦尔和德热一般认为，美国学者拉斯韦尔及其同事于1951年合著的《政策科学：范围和方法的新近发展》一文被看作是现代政策科学发端的标志。德热的《重新审查公共政策的制定过程》（1968）、《政策科学探索》（1971）、《关于政策科学的设想》（1971）则被认为是政策科学的“三步曲”。20世纪60年代，美国联邦政府率先将政策科学的研究成果直接应用于联邦政府所面临的若干大型、复杂国策问题（诸如国防、经济计划、技术开发、空间探索、城市发展、环境污染、教育、交通、贫困乃至种族关系、犯罪治理等领域的跨学科问题）的研究和处理，引起了各国政府的普遍重视。公共政策转向意味着从传统行政学的效率优先转向在“公平”的公共政策前提下追求效率。政策科学强调需求权衡和利益权衡，以便寻找“公众认可”的、能为不同利益集团所接受的公共政策。标志着行政学理论开始将政治和行政重新融合，传统行政管理理论向现代公共管理理论转变。五、公共管理的发展沃尔多：1968年发起锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议，主题是寻求公共管理今后的发展方向。西蒙－沃尔多之争20世纪90年代以来，围绕西方国家70年代开始的所谓“新公共管理运动”展开讨论，涌现了一批对政府改革具有指导意义的著作戴维·奥斯本（DavidOsborne）和特德·盖布勒（TedGaebler）的《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》登哈特的《新公共服务：服务而不是掌舵》和弗里德里克森的《公共管理的精神》等。20世纪70年代以来公共管理理论的发展主要集中在：注重对政府与社会、政府与市场关系的研究关注社会现实问题和公民的实际需求强调公共责任和公共伦理建设第三节公共管理学的研究内容和研究方法公共管理学是一门综合运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，其目的是促使公共管理组织尤其是政府组织公平和有效配置公共资源，满足社会公共需求。公共管理学的研究内容公共管理学的研究途径公共管理学的研究方法一、公共管理学的研究内容公共管理学研究以政府为核心的公共管理主体结构及功能公共管理学研究如何运用公共资源提高公共物品和公共服务公共管理学研究公共政策的制定、执行和监控等过程和环节公共管理学研究各相关学科知识在公共管理实际上的综合运用框架编排二、公共管理学的研究途径根据波兹曼的说法，现代公共管理学的研究有两种学术途径：政策途径（ThePolicyApproach，简称为P-途径）；商业途径（TheBusinessApproach，简称为B-途径）两种研究途径的区别：对公共组织与私人组织之间关系的不同认识：类似还是不同对研究焦点的不同认识：战略、组织，还是项目、绩效对公共管理过程的不同认识：执行研究，还是组织设计、人事管理、预算等传统主题20世纪七八十年代，公共管理的P-途径和B-途径逐渐汇合，经济学在其研究途径的融合中产生了重要的影响。公共物品理论公共选择理论新制度经济学三、公共管理学的研究方法规范与实证相结合理论与实践相结合案例教学法的重要性分析与综合相结合矛盾分析法、系统分析法、定性定量分析法、因果分析法等。进一步讨论的问题：一个上海社区纠纷案例浦东清水苑小区由“畅苑物业”管理，后者的“上级行政单位”，是该小区的原开发商“金桥房产”。居民入住以后，业主代表根据《上海市居住物业管理条例》投票选举产生了业主委员会，由7人组成。半年以后，委员会发现“畅苑物业”不能令人满意：小区违章装修，约有200-300户装修时拆了承重墙，物业公司对此“眼开眼闭”，因为这些装修公司和物业公司“有特殊关系”，造成了安全隐患；小区治安不合格，一年多发生了12起入室盗窃案；小区绿化问题，有大片草坪树林遭虫害而死；多收费问题，经计算物业公司每平方米多收了6元维修基金，总数达到100万元，拒绝还给业主。另，小区的活动中心、路边商业用房、车库、物业公司用房等公共设施的控制和赢利被物业公司掌握，但管理和维修费用却由居民负担；清水苑的维修基金(大约120万元)按照条例应当列入业委会帐户由业委会管理，但物业公司没有照办。在双方谈判没有效果的情况下，业委会内部产生意见分歧，但多数委员决定另聘物业公司，“引进市场机制，谁能服务好，价格低，就选谁”。他们以两票弃权、四票通过选聘了“上房物业”。但有关方面认为选聘物业的条件还不成熟，表态应以团结为重。于是，清苑物业拒绝移交物业管理权，上房物业也在“上级管理部门来电指示”后，来信婉言谢绝了应聘签约。业委会起诉清苑物业公司，但法院认为业委会公章未正式备案，起诉未果。有报道说，上海这种情况“已经出过十多次了”，小区业委会和物业公司有矛盾情况多，关系好的少。——（资料来源：北京大学社会学系张磊等对该案例的访问记录）在该案例中，物业管理的主体包括哪些？各自扮演什么角色？试探讨化解业委会和物业公司之间矛盾的对策思路。