公共管理学：05公共政策

第四章公共政策内容框架公共政策概述政策分析政治性公共政策公共政策的其他研究途径政策分析的局限性5.1公共政策概述20世纪70年代初，公共政策作为一个独立的研究领域开始兴起政策与管理密不可分，公共政策主要解决政府做什么的问题，公共管理主要解决如何做的问题。公共政策可以视为一套适用于公共行政和公共管理领域的分析方法。5.1公共政策概述威尔逊（ThomasW.Wilson）：公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。拉斯韦尔（HaroldD.Lasswell）：政策是一种为某项目标、价值与实践而设计的计划。伊斯顿（DavidEaston）：公共政策是政府对整个社会的价值作权威性的分配。戴伊（ThomasR.Dye）：公共政策就是政府选择要做的或者不要做的事情。林恩（LaurenceLynn）：关于目的的声明、目标规划、适用于未来行动的一般准则、重要的政府决策、可选择的行动路线或方案、采取或不采取行动的后果甚至政府的所有行为。公共政策方法政策分析政治性公共政策经济性公共政策基于证据的政策政策分析学派对公共政策的理解侧重于运用非常抽象的统计资料和数学模型，重点研究决策和政策制定问题。政策分析人士是指那些坚持使用在公共政策领域开创之初所使用的方法并不断拓展该领域的人。公共政策运动与传统的公共行政模式密切相关，是对官僚制模式和“一种最佳方式”思想的完全接受。政策分析学派对公共政策的理解帕特和斯普林格•政策研究的功能在于通过提供准确、有用的决策信息来推进公共政策过程。•强调信息的作用。奎德•为了对社会技术问题有更深的了解并提出更好的解决办法而实施的一种应用性研究。•关注的焦点是方法和科学。政治性公共政策学派对公共政策的理解关注公共政策的结果或产出、决定特定事件的政治互动，以及健康、教育、福利、环境等具体领域，而不关注统计方法的使用。林恩：公共政策可以被描述为不同个体所构成的一种扩散过程的产出，这些个体在一个正式组织占主导地位的小群体中相互作用。这些组织运行于一个由政治机构、规则和实践组成的体系中，它们都处于社会和文化的影响之下。公共政策是政府的产出。公共政策过程是一个涉及多种因素的扩散过程。公共政策的制定受到多方面的限制。公共政策与公共部门其他研究途径的关系公共政策比公共行政更多偏向政治，更多地强调运用技术方法进行决策公共政策是运用政治科学的方法，研究实际的政策领域公共政策是公共部门管理的一种研究途径5.2政策分析方法1、政策运用分析的背景公共政策肇始于为实现政府目标而对数据进行的系统分析。从20世纪30年代到60年代在使用统计数据上曾有过一些尝试，20世纪60年代以后开始广泛运用这种方法。5.2政策分析方法1、政策运用分析的背景政策分析的发展阶段第一、第二阶段（早期政策分析）：遵循理性模式，认为仅仅通过数字和技术就能解决公共政策问题。第三阶段：政策分析被看作是“辅助政策决策，而不是替代政策决策”。第三阶段的分析人员已逐渐地不再作为解决方案的制定者，不再为决策者寻求解决复杂政策问题的最佳途径提供指导。第三阶段的政策研究并不指望提供解决方案，而是在形成公共政策的相互关联的、复杂的决策中，提供多方面的信息和分析。政策研究不是独立进行的，也不是离决策者越来越远，而是渗透于政策过程本身。5.2政策分析方法2、政策分析的方法----经验主义方法经验主义：主要是通过实践来获得知识。具体指人们通过自己的感觉、测验、探索来获得外界知识的方法。必需的两类技能科学技能信息建构技能，它可“增强分析人员阐明政策思想以及检验其与现实事件是否相符的能力”信息收集技能，它可“为分析人员提供准确观察人物、目标或事件所需的方法和工具”信息分析技能，是指“引导分析人员从经验主义的证据中得出结论”辅助性技能政策、计划和管理技能5.2政策分析方法2、政策分析的方法----经验主义方法内格尔非常关注政策分析的数理方法，并认为其优点是决策更有可能实现利益最大化，或至少在降低成本的情况下增加社会效益。5.2政策分析方法3、政策过程模式巴顿和萨维基的六步骤政策过程模式核实、界定和详细说明问题建立评估标准确定备选政策评估备选政策列举并选择备选政策监控政策结果界定问题收集证据构建可选方案选择评估标准设计结果比较权衡决策出台政策巴达克的八圣道模型说明：巴顿和萨维基被称为“第三阶段”政策分析的代表人物，他们认为，在各种不同的阶段将不会有唯一的合理答案。政策分析包括技巧和创造力，政策分析人员在组织信息的过程中发展自身的风格和个性化的方式。政策过程模型提供的是一个框架而不是一种方法，是一组步骤而不是具体的方案。5.3政治性公共政策1、政治性公共政策关注的问题为了理解政策制定，有必要了解这些结构中的行为和相互作用：这些因素包括身居特定职位的个人、团体、组织、政治体系以及更广泛的整个社会政策制定被视为是一种政治过程而不是狭隘的技术过程；它不涉及特殊的方法论，而是涉及如何适应并学习以对政治和组织环境施加影响。政策制定不仅包括目标设置、决策制定和政治战略的建构，而且也包括对决策计划的监督、资源分配、运作管理、项目评估以及沟通、论证、说服等工作5.3政治性公共政策2、对政治性公共政策管理者要求的能力公共行政人员是在三种限制中追求他们的目标，这些限制包括：其所处的外部政治环境施加的限制；其所在的组织施加的限制；由其自我个性和认知方式施加的限制。比较：这两种公共政策视角的主要差异在于其赋予政治过程的作用不同。政策分析是从一系列的备选方案中寻求最佳答案，并且可任意运用一系列的统计工具。政治性公共政策则是从倡导的意义来看待信息；也就是说，它意识到从诸多的观点中可以得出使人信服的例证，并将这些例证纳入政治的过程中。5.4经济性公共政策自20世纪80年代开始，很多重要政策的改变都源于经济学。政府根据经济学理论改变政策已经成为常态。与政策分析方法相比较：政策分析是基于经验主义的方法，而该方法起源于20世纪六七十年代的政治科学，属于归纳的方法。经济学公共政策基于经济理论模型，用于对经济政策的理论指导，其方法是演绎性质的。5.5基于证据的政策（政策循证）政策循证就是政策建立在经过严格检验而确立的客观证据之上，通过把可能获得的最佳证据置于政策制定和执行的核心位置，帮助人们做出更好的决策。政策循证意味着：政策制定者的决策是建立在最佳的可利用的证据的基础上；所有关键利益相关者都能够在政策发展的初始阶段就参与进来并且经历整个政策过程；所有相关的证据，包括那些来自专家的，都会以一种重要的和通俗的格式提交给政策制定者。5.5政策分析的局限•管理者拥有决策的时间较少•缺乏个性过于强调决策•政治问题不必要求那么理性•一样的数据会引发不一样的观点过于强调定量方法•技术优越性与政治可能性之间冲突•派生出的结果很可能是不民主的过分依赖理性•分离导致公共行政和政策分析被经济学边缘化•统计工具和理性的方法在适用性上有局限学科独立造成的问题结论公共政策与政策分析是公共行政在某种程度上从业余走向专业化。公共政策文献对管理者的实践和作用重视不够。公共政策相对于传统公共行政模式是一个巨大进步，也为其他类型的经验主义分析铺平了道路，尤其是经济学的分析方法。为什么《穹顶之下》没有说服我?