丁煌《西方行政学说史》课件 第二章 正统时期的西方行政学说

第二章正统时期的西方行政学说正统时期的西方行政学说的特点1.效率追求2.体系建构3.组织研究第一节韦伯的官僚制理论一、韦伯官僚制理论的主要内容1.三种组织及其特点神秘化的组织：行使权威的方式是基于领导者个人的人格，它以对个人的崇拜、迷信为基础。特点：（1）组织成员必须坚决服从领袖的命令（2）组织内部管理的非专业化（3）组织缺乏日常的、合理的经济支持（4）组织具有强烈的革命性（5）组织的不稳定性传统的组织：命令和权威的基础是先例和惯例。从前经常发生的事情被看做是神圣的东西。并由此确定了各种团体的权利和期望，习惯成了伟大的仲裁者。特点：（1）组织权力来自传统的固有尊严（2）组织权力的集中性与行使的随意性（3）组织缺乏行之有效的行政管理（4）组织缺乏经济理性的思考（5）组织具有强烈的守旧性合理化一合法化组织：在合理化一合法化的组织中，权威的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。此时的权威必须在组织中担任一定的领导职务，被领导者对权威的服从实质上是对组织规则的服从，在赢得服从这一点上与领导者个人的品质、能力、学识关系不大；此时领导者与被领导者之间在法律地位上显然是平等的，各自都要受到组织规则的约束。（2）三种权威类型个人魅力型传统型法理型2.官僚制及其特征（1）官僚制的定义：“官僚制”是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。（2）官僚制兴起的必然性就文化根源而言，近代以来萌发的基督教新教伦理与资本主义精神为官僚组织的成长提供了思想资源。从经济层面来看，商品经济的发展为官僚组织的产生提供了强劲的推动力。从政治层面来看，公众生活的公开化对政府部门的行政管理形成一种强大的压力。从法律层面来看，资本主义的理性法律孕育了官僚组织的合理性。（3）官僚制的特点：合理的分工：官僚制建立的前提和基础层级节制的权力体系：官僚制的组织设置。依照规程办事的运作机制：官僚制的运行常态形式正规的决策文书：管僚制责任和保障机制组织管理的非人格化：官僚制的内部管理适应工作需要的考录与专业培训机制：官僚制的更新机制合理合法的人事行政制度3.官僚制的优缺点优点：第一，严密性。官僚制组织通过等级结构进行控制，按专业化标淮，权力分层、职位分等、层层节制、环环相扣、秩序井然，严格的岗位责任制使一切个人都统一在一个法则系统之内。第二，合理性。由于专业技术知识居于中心地位，任何规定部详细具体，具有可操作性，因而且示出准确、迅速、统一、协调、节约和高效等优势。第三，稳定性。非人格化秩序的确立，使管理的任何步骤都源于法想，摆脱了长官意志，保证了体制的连续性和稳定性。第四，普适性。官僚制组织适用面广，政府机关、公共事业、各种企业甚至私人组织都可以采用。缺点：缺乏灵活性压抑个性运行成本高昂容易滋生腐败缺乏创新精神4.对韦伯官僚制理论的评价功绩与地位：韦伯的官僚组织理论是组织理论发展史上的里程碑，它标志着古典理论走向全面的成熟与完善。韦伯本人也因此被称为“组织理论之父”。韦伯的理论，无论是就深度还是广度而言在组织理论发展史上都鲜有个人能望其项背。理论缺陷：第一，韦伯是以“经济人”或“理性人”来理解组织成员的。第二，韦伯关注的是正式组织，他没有意识到正式组织可能带来的弊端。第三，官僚组织的封闭性与缺乏适应性。第二节怀特的理论行政学思想一、行政学的研究对象和范围对象和范围：国家政府中市政、邦联或联邦行政的研究，包括公务员创造才能的发展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监督、领导资格、纪律以及各级政府的行政程序等国家行政管理的五个目标：(1)行政的目的在于管理人员运用物质材料完成国家建设的任务；(2)行政的目的在于使行政人员在权限范围内最有效地利用一切财源；(3)行政是公务的执行．行政活动的目的在于以最敏捷、最经济、最圆满的方式成功地完成政务计划；(4)行政法的目的在于保障人权，而行政的目的则在于政务的有效推行和管理；(5)在增加行政权的同时增加保障，以防止行政权的滥用。二、行政环境思想1、经济环境和政治环境与行政首先，影响着国家的行政制度及组织。其次，国家经济上的发展变化也宜接地影响着国家行政职能、任务范围的变化发展。再次，在政治上，资本主义经济危机加剧了业已存在的社会问题。要求政府加强协调劳资关系，强化社会管制，制定各种规章制度，通过有效的管理来维护社会稳定。2、客观社会环境与行政社会环境对行政的影响：(1)随着美国政府职能的扩大，政府的支出日益增加，使公民的赋税相应增长，公民要求政府节约，反对政府高赋税。(2)随着政府对经济和社会生活干预的加强，公民要求政府管理要民主；(3)经济贸易活动的拓展要求政府行政管理更高效，政府的支出要节约。(4)随着政府公务员队伍的扩大，公民要求政府应是忠实、优良及贤明之行政(5)随着政府职能的扩大，应改革原有的机构，增设新的部门以管辖新的公共事务；(6)科学管理运动的蓬勃兴起，要求政府同样应实行科学管理，改进行政方法。3、科技环境与行政(1)科学技术及其产业化的空前发展，不仅改革了行政的设备，而且改革了行政的任务(2)现代科学的发展促进了科学技术在行政管理中的广泛应用。(3)科学的发展促进了行政研究助发展，产生了行政科学，使行政管理从旧时的经验管理走向科学管理。三、行政组织思想1、行政组织的类型自治型的行政组织体制与官僚型的行政组织体制中央集权型的行政组织体制与地方分权型的行政组织体制独立制型的行政组织体制与权力汇一创型的行政组织体制2、行政权力与责任的分配：“政府的行政效率从根本上来说是以行政组织中责任与权力的适当分配为基础的”。实施权责一致原则的困难：(1)民选官员均不受上级行政首长的监督，(2)行政工作由行政委员会主持，其责任很容易混淆不清；(3)行政职权分配不当。(4)同一种行政事务如果由两个以上的行政官员来办理，倘若工作出现失误，每个人都有充分不负责任的理由；(5)在许多情况下，各个行政机关之间仍然合有种种冲突事件发生，除非设有协调工作机关，否则，权责关系特会陷入难以克服的混乱状态；(6)行政机构设置过量导致行政机关职责不清、工作范围模糊难辨。(7)有些参谋咨询机构超出了其自身的职责范围，试图取代行政领导的工作，这也给行政权责的合理分配造成了困难。分配权责的条件和方法：条件：第一，适当法定权力的行使，必须有立法依据，而且在许多情况下，要根据行政首长的命令来行使权力；第二，必须有充分的财源，以适应法定的状况。方法：第一，将同一目标的行政事务、权力和责任归于同一行政部门；第二，权责的分配与行政任务相一致，与部门、人员等级相一致；第三，权责分配可以按区域、行政工作性质、行政方法、行政程序的不同加以分配。3、良行政组织的标准。(1)行政组织能够获得最优秀的人才；(2)组织成员应有一致的责任及适当的权力；(3)将行政官员区分为政务宫和事务官，明确各自的权责及任务，以职务划分为原则，确定指标；(4)设置协调机构专门从事综合协调工作；(5)对组织的管理效率进行精确、合理的测量。四、行政协调思想第一，应该精简机构，减少协调工作的数量和难度。第二，应该设置行政协调机关。第三，要通过精密的协调来获得较好的协调结果。第四，在协调过程中，行政首长的裁定就是最后的决定。第五，行政协调的原则。五、人事行政思想第一，人才选拔是现代人事管理的两大支柱之一第二，关于职位分类——分级与工资的制定问题工资的应该根据所完成的工作加以确定——实行同工同酬——必须按照现代标准改进工资政策——确定生活消费的公平报酬。第三，关于职务的晋升第一，晋升制度应建立在考核和功绩基础上。第二，应确保能干的人才得到提拔和重用。第三，应该扩大晋升选才的范围。第四，职务晋升的几个根据应综合地加以运用。六、行政伦理思想1、官纪的本质及其重要性2、败坏官纪的因素(1)‘‘缺乏奖励”，(2)“惩罚无度”(3)“损失创制权”，(4)“疏略社交生活”，(5)“调资不及时”，(6)“取消权利”，即抑制升迁机会，3．官纪的基础4.良好官纪的标志:良好的人际关系，领导关心下属和重视让下级民主参与有关的决策。七、行政法规思想政府制行政条例制定权的范围限制：首先，政府制定条例与规章的行政权必须根据法制、根据宪法与法律来行使。其次，有授予委任立法权的行政机关才有权制定规定范围内的行政条例和规章，政府应制定行政条例的具体情况：第一，当某项立法将被应用的环境情况极端复杂和琐屑，而且立法人员又不易明了时，可授权委托行政机关制定相应的条例、规章；第二，因情况改变需要制定新条例，或经行政执行发现不妥，经研究须调整或制定新条例时，可由行政机关制定；第三，应处理的事务中情况极端复杂并且具有较强的专业性以至于非专家不能处理时。第四，在发生紧急事件或必须采取直接行动的情况下，可授权委托行政机关制定相应的条例和规章；第五，制定行政机关内部的管理条例。八、行政监督思想第一，行政监督的必要性第二，行政监督的职责和方法职责：（1）确保立法与行政政策的协调；（2），确保政府支出适当；（3）确保行政监督的实施目的真正在于提高行政效率；（4）使立法机关完全了解行政情形，以便制定补救的立法。方法：（1）合计及支出上的监督，委托审计总监署负责。（2）款额分配的监督，（3）“行政政策的监督。（4）调查监督，（5）人员方面的监督，九、对怀特行政思想的简评首先，他完成了行政学系统化的任务其次，他初步建立了行政科学的理论体系，为国家行政管理向科学管理过渡奠定了理论基础。再次，他大大扩充了行政学研究的范围第三节古利克的一体化行政思想一、关于政府在社会中的作用第一，市场失灵是政府行动的主要原因，但政府的增长应是有节制的。第二，政府有必要对其职能重新进行大幅度的调整。第三，理想的政府系统：行政首长在专门参谋机构的支持下负责制定计划，立法机关负责接受或者否决政策建议，行政部门负责贯彻实施已被采纳的政策计划，而公众则通过参加政党和压力集团行使一般的监督控制职能。二、行政在政府中的角色第一，建立和发展新政治行政关系的思想：一种“可以在一个具有政治和专业责任的适当组织机构中充分利用专家”的新学说。第二，政治家、政务官、行政官僚、技术专家的区分三、科学与行政第一，科学研究的目标在于发现“行政原则”或永远不变的“行政规则”第二，科学行政是否可能，科学与民主党潜在矛盾四、行政组织与行政改革的原则1．相关的工作应该作为一个单元来完成；2．所有的机构应该合并成一些部门；3每一个单元的行政工作都应该由单独的业知识和经验选举产生的负责官员来指挥；4．部门领导的权力与其责任应该相称；5.每一个大部门的领导都应该有一个负责工作评估的参谋机构。6.每一种职能的责任都应该归属于一个具体明确的官员7.应该减少民选官员的人数；8．委员会不应该用于行政工作，它们只应该承担难立法职能和准司法职能。9．所有的行政工作都应该由单一的首长来领导，这个单一的行政首长应该由选民或选民代表直接选举产生并且对他们负责；10．行政首长应该有权任命和免除部门领导的职务并且有权指挥他们的工作；11．行政首长应该有一个研究参谋机构来汇报各部门的工作和探究更好的工作方法。第四节厄威克的行政思想一、行政组织管理的原则1．目标原则2．人员与组织结构相适应的原则3．单头领导的原则4．“专业参谋和一般参谋”共存的原则5．“授权原别”6．“责权相符原则”7．明确性原则8．“控制幅度原别”第五节福莱特的动态行政思想一、“群体原则”与建设性冲突（一）、群体性原则第一，个人存在于相互的社会交往之中第二，民主是一种社会意识第三，群体目标一结合的统一性（二）建设性冲突1、解决冲突的三种方法2、建设性冲突