自然资源资产关键问题概览

1自然资源资产关键问题概览自然资源资产理念的提出，是系统反思传统经济增长方式和模式的结果，是对未来经济发展方式和模式优化设计的结果。加强自然资源资产监管和合理化经营，是建设美丽中国的必由之路，是实现国家良治的重要举措，是树立负责任大国地位和形象的必然选择。自然资源资产是一个极其重要的问题。十八大报告、十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》（以下分别简称为《报告》、《决定》、《意见》和《方案》）等，都对自然资源资产进行了论述，表明自然资源资产问题对于生态文明建设乃至国家治理体系与能力建设的重要性。特别是习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的重要论断，已经成为生态文明的基础理念之一，也标志着自然资源资产监管和经营必然成为包括生态文明建设在内的各级党委政府工作的重点之一。自然资源资产理念的提出，是系统反思传统经济增长方式和模式的结果，是对未来经济发展方式和模式优化设计的结果。加强自然资源资产监管和合理化经营，是建设美丽中2国的必由之路，是实现国家良治的重要举措，是树立负责任大国地位和形象的必然选择。同时，自然资源资产又是一个极其复杂的问题。自然资源资产是一个集理论和实践问题于一体的重要领域。在我国深化生态文明体制改革和创新的时期，有关自然资源资产的理论问题和实践问题都是极其重要的。一方面，理论问题是方向性的问题、基础性的问题，理论问题搞不清楚、搞不透彻，就会极大地妨害自然资源资产的基本理念树立、管理体制改革和运行机制创新等。下面将会谈及，目前无论是国内学术界还是国外学术界，关于自然资源资产的诸多理论问题尚未完全搞清楚，至少就若干关键理论问题还未完全达成共识。另一方面，实践问题则是动态的、不断变化和深化的，需要在理论清醒的前提下，不断通过探索、试验而加以解决。实践问题，还特别需要因地制宜。中国的特殊国情、民情，决定了不可能照搬其他国家自然资源资产管理和经营的做法和模式，必须将一般理论和方法与中国国情有机地结合起来，并通过中国创新性、系统性的实践丰富和改进自然资源资产理论。所以，有必要对当前自然资源资产关键问题进行系统梳理。基于自然资源资产理论的规范性分析，以及对我国目前及今后一个时期自然资源资产经营管理实践的实证性分析，3我们认为极有必要对有关自然资源资产的问题，做一个比较系统的梳理，首先提出一个问题清单，然后对所列出的重点问题，陆续进行深入的分析。以下便是所梳理出的自然资源资产关键问题的初步清单。问题一：自然资源资产的基本概念与属性问题。应当承认，目前关于自然资源资产的基本概念问题，还有着不同的认识。什么是自然资源资产？在理论上，如何从不同学科角度来认识、分析和研究自然资源资产问题？在实践上，如何从政府、企业和百姓等不同角度来认识和分析自然资源资产问题？自然资源资产与自然资源有什么异同？自然资源资产与其他资产有什么异同？自然资源资产的基本特征有哪些？自然资源资产如何进行分类？各类自然资源资产的基本特性是什么？为什么在现阶段的我国如此高度重视自然资源资产问题？问题二：自然资源资产产权问题。产权问题，在市场经济体系中历来都是一个基础性、焦点性问题。自然资源资产产权问题，更是自然资源资产问题系列中最为基础、最为敏感的问题，也是最为棘手、最为困难的问题。解决不好产权问题，自然资源资产的其他问题就无从谈起。关于自然资源资产产权问题，主要包括自然资源资产产权的基本内涵是什么？什么是自然资源资产产权的权能？自然资源资产产权主体是谁？什么是自然资源资产产权主体结构？在现有制4度框架内，我国比较合理的自然资源资产产权主体结构是什么样的？自然资源资产产权客体是什么？我国自然资源资产产权的历史演进过程如何评价？我国自然资源资产产权演进的正确方向是什么？如何认识和行使集体自然资源资产产权？如何评价和行使全民所有自然资源资产产权？问题三：自然资源资产价值及其评估问题。资产，顾名思义是有价值的物质或服务。然而，长期以来，国内学术界对自然资源有无价值存在不同的认识，特别受传统计划经济的影响，自然资源无价的观点曾经居支配地位。随着改革开放，自然资源有价值的观点开始后来居上。自然资源价值理论是建立健全社会主义市场经济的必然趋势，是真实反映自然资源稀缺态势的必然选择，是建设生态文明、推动经济发展转型的必然要求。然而，关于自然资源资产的价值，尚有许多问题需要进一步明确，如什么是自然资源的价值？什么是自然资源资产价值？自然资源价值与自然资源资产有何异同？自然资源资产的价值与使用价值有什么关系？自然资源资产价值与自然资源的稀缺性有什么关系？自然资源资产的价值主要体现在哪些方面？如何评估自然资源资产的价值？自然资源资产评估价值与自然资源资产市场价值有什么关系？问题四：自然资源资产价值实现及收益分配问题。自然资源资产的价值是多方面的，但大致可分类为虚拟的价值和5现实的价值。现实的价值，要通过将自然资源资产交由市场配置来实现，较高的价格就是较高的价值实现。自然资源资产价值的实现还不仅仅是价格、税收、利润、规费等，也是自然资源资产价值实现的形式。价格、税收、规费和利润等，是自然资源资产价值实现的基本形式，可统称为自然资源资产价值形式。然而，关于自然资源资产价值形式，还有许多问题有待于分析、研究，包括自然资源资产价格问题（形成机制、成本构成、成本标准，以及价格干预等），自然资源资产税收问题（征收对象、标准及使用等），国有企业自然资源资产经营收益问题（利润水平、分配等）。问题五：自然资源资产核算问题。自然资源核算或自然资源资产核算，是自然资源资产经营管理的核心问题之一，也是监督和保护自然资源资产的基础性工作。自然资源核算概念的提出已经有30年的时间。我国早在20世纪80年代末即开始了相关研究，并与世界同领域的研究保持基本一致的进展。然而，由于自然资源种类多样性、功能多样性和认识复杂性，特别是进入21世纪以来随着新的发展理念的不断推出，对自然资源或自然资源资产核算的认识不断深化，特别是结合中国的生态文明建设目标和要求，诸如以下问题需要进一步的探讨和厘清：什么是自然资源资产核算？自然资源资产核算与《报告》、《决定》、《意见》、《方案》6中所重点强调的自然资源资产负债表是什么关系？如何编制和应用自然资源资产负债表？问题六：自然资源资产审计问题。审计监督是我国监督体系的重要组成部分。资产审计是在企业、行业、地区和国家层面保证国民经济健康运行的重要措施。在我国，资产审计是经济责任审计的重要方面，但同时又与普通经济责任审计有着本质的差别，是一项与生态文明建设总体目标相符合的新要求、新事物。无论从国内看还是从国际看，自然资源资产审计在理论和实践方面还有许多问题需要进一步厘清，例如什么是自然资源资产审计？审计主体是谁？审计客体或对象是谁？审计内容包括哪些？审计程序是什么？审计的法律依据是什么？《报告》、《决定》、《意见》、《方案》所重点强调的领导干部自然资源资产离任审计，与一般意义上的自然资源资产审计是什么关系？如何科学有效地推进领导干部自然资源资产离任审计？在加强离任审计的同时，对在任干部如何加强自然资源资产相关行为的约束和管理？问题七：自然资源资产交易问题。自然资源资产的交易往往是不可避免的，特别是经营性的自然资源资产。需要重点讨论如下问题：什么样的自然资源资产可以进行交易？自然资源资产交易主体是谁？自然资源资产交易的完整性如何？如何构建自然资源资产交易平台？如何充分发挥市场7在自然资源资产交易中的支配作用？如何充分发挥政府在自然资源资产交易中的监管作用？如何建立健全自然资源资产交易规则？问题八：自然资源资产经营问题。自然资源资产经营是实现自然资源资产保值增值的必然选择，特别是对于经营性自然资源资产而言更是如此。鉴于我国自然资源资产的重要性、特殊性和复杂性，自然资源资产经营问题往往是一个敏感而棘手的问题，需要重点探讨如下问题：自然资源资产经营的主体是谁？自然资源资产经营内容包括哪些？如何规避国有自然资源资产经营中的风险？如何分配和监管国有自然资源资产经营性收益？如何防止或再分配垄断性自然资源资产经营超额利润？问题九：自然资源资产监管及其体制问题。自然资源资产监管无疑是生态文明建设的重要内容，其体制是生态文明体制的重要组成部分。不可否认，还有许多问题有待进一步讨论：自然资源资产监管内容是什么？自然资源资产监管与自然资源监管是什么关系？由谁来监管？监管谁？如何监管？如何衡量监管的好与坏？如何建立健全与国家良治目标相一致的自然资源资产监管体系？问题十：自然资源资产政策工具问题。自然资源资产不是普通的资产，是关系到国家和地区可持续发展与否的基础性资产。全民所有（国有）自然资源资产的分配、使用、管8理和保有等情况，必须接受全体人民或其代表的监督。涉及自然资源资产的政策往往带有显著的公共政策色彩，需要有科学、规范、透明、可行的政策工具。为此，需要重点讨论自然资源资产政策目标是什么？判别政策好与坏的标准是什么？政策工具主要有哪些？如何选择运用政策工具？等等。自然资源资产的理论和实践问题还有很多，在此不再一一列举。上面所初步谈及的重点问题，将在系列文章中逐一讨论和解析。