上海市地下空间开发利用和管理模式探讨

上海市地下空间开发利用和管理模式探讨随着我国改革开放带动城市突飞猛进的发展和上海国际化城市进程的推动,上海城市人口急剧增加,城市土地价格持续上涨,土地资源受到限制，同时，随着上海的经济和科技实力不断提高,上海市政府对城市地下空间开发利用的进一步重视，地下空间开发利用和管理的重要性和战略地位还将不断地逐步提升。未来的城市应是人工环境和自然环境充分协调，安全、清洁和高效的城市。提高城市环境质量，建设环保、高效的城市交通和基础设施应成为未来可持续发展城市发展的核心之一。理论研究和长期实践表明，可持续发展的城市应该大力开发和利用城市发展空间。地下空间开发利用、管理要坚持科学发展观，确立“结构优化、系统整合，科技引领、规划先行”的指导思想。目前发达国家已经不同程度地开发和利用城市的地下空间，管理体系也相当完善。政府根据各自的管辖领域各负其责，不仅法律法规里有详细的规定，而且管理体制和机制合理可行，形成了适合本国特色的城市地下空间开发利用管理体系，同时管理手段也表现出多样化。我国大陆地区的地下空间开发利用普遍较晚，管理相对滞后。截至目前，从国家层面，有关地下空间开发利用还没有法律的界定和保障，最有权威的仅是建设部的一部行政法规《城市地下空间开发利用管理规定》，法律效率较低。深圳市虽然地下空间开发利用面积不算太大，但已经探索制定了地方性法规《深圳市城市地下空间开发利用条例》（草案），海口市也制定了政府规章《海口市地下管理经营管理办法》。上海是我国地下空间开发利用面积较大的城市之一，地下空间开发利用管理却相当滞后，不仅没有一部地方性法规或规章来保障城市地下空间的开发利用，而且管理体制不顺，机制缺乏，规划不统一，管理手段落后，与国际化大都市和“四个中心”的城市发展目标相去甚远。为此，顺应时势，抓紧研究城市地下空间开发利用、管理应成为上海市政府近期急需考虑的问题之一。上海开发利用地下空间是完善城市功能，改善城市环境，提高城市效率的迫切要求。上海土地面积只占全国土地面积的0.07％。上海的人均道路为2平方米，是巴黎的1/4，莫斯科、东京和北京的1/3；开车难，泊车也难；上海中心城区地价持续上涨，建设地面基础设施的成本今非昔比；上海目前的绿化覆盖率为27％，2010年，上海将举办世博会，生态城市要求达到35％左右。所有这一切都需要置换出相当大的土地资源。事实上上海市政府2005年重大软课题——上海城市地下空间开发利用重大科研攻关项目确定的法制、权属和体制机制等研究正在进行中。上海市地下空间开发利用、管理现状城市地下空间的开发利用主要是指通过开发地表以下的空间，规划建设各类城市功能性设施以适应城市发展需要的建设活动。城市的地下空间作为地上部分的延伸，可以为城市市政设施、交通设施和能源信息设施以及商业设施提供利用空间，对于优化城市功能，促进城市空间再开发具有十分重要的意义。一、地下空间建设现状上海先期地下空间开发利用以民防工程建设为主。20世纪90年代后，在上海地下轨道交通建设的推动下，地下空间突破原有的民防建设范畴，取得了多方面的建设成就。目前，除约390万平方米地下民防工程外，已建成的地下轨道交通线路长51.3公里，地下车站44座；穿越黄浦江隧道8条；地下管线总长度接近40000公里；地下建筑物3829个，总建筑面积314平方米。上海中心城区地下空间开发利用的建筑面积总量已超过1000万平方米，主要包括以下几种类型：（一）地下交通设施上海市现有的地下交通设施主要包括越江隧道、地铁、地下过街道、地下停车库等，其规模见（表1-1）表1-1地下交通设施情况表黄浦江越江隧道地铁立交、地道社会停车库名称数量地下名称数量名称数量长度车站打浦、延安、复兴、大连、外环、外滩上中、翔殷8条51.3km44座人行道16条人民广场、上海南站等899座车行道17条下立交、地道7条（二）地下市政基础设施上海市的给水、排水、电力、燃气、信息等市政公用设施类型与规模见（表1-2）表1-2各类管线设施统计表序号类别名称长度(km)数量(条)一供水给水管道16253原水管道129二排水雨水管道1575污水管道1391合流管道1210三燃气燃气管道10156四通信信息导管5000五共同沟综合管沟（共同沟）18六黄浦江越江管道给水管道2原水管渠2污水管道2燃气管道2电力隧道3石油隧道2（三）地下空间建（构）筑物目前全市具有一定规模的地下空间建筑物，包括商场、办公、仓储、医院等，共有3829个，总建筑面积约314万平方米。其中，有地下综合体5处，即人民广场、徐家汇、静安寺、铁路上海站、上海南站。地下综合体主要建在交通枢纽、商业繁华、人流密集的地区，并以地铁车站为媒介，通过地铁相联接。（四）地下民防工程截至2004年7月，市区内共建成各类民防工程390余万平方米。二、地下空间管理现状目前，上海地下空间利用已相当广泛，地下交通加快了城市运行速度，架空线入地美化了城市景观，地下停车场拓展了地面停车空间。有关地下空间管理方面现行的法律法规、相关规定主要有：建设部《城市地下空间开发利用管理规定》（2001），其中第十一条规定：附着地面建筑进行地下工程建设和独立开发的地下交通、商业、仓储、能源、通讯、管线、人防工程等设施，应随地面建筑一并向城市规划行政主管部门申请办理选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；第二十五条规定：地下工程应本着“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁。《上海市民防条例》（1999），其中第三十三条规定：民防工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有；第三十七条规定：结合民用建筑修建防空地下室的建设单位，应当按照建设项目的规划审批权限报市或者区县民防办审查，经审查同意后方可向规划管理部门申请核发建设工程规划许可证。《上海市民防工程建设和使用管理办法》（2002），其中第二十条规定：民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权。民防工程的所有权登记，按照本市房地产登记的有关规定执行。信息化管理方面。地下空间信息数据资源大都只停留在专业管理功能需要层面，缺少综合完整的信息资源，各相关单位和部门地下资源信息数据都各自享有自己的版权，相互之间既不连通也不共享。但现在地下空间信息库以及应用系统的开发和管理已得到上海市政府的高度重视，市政府已批准由市建设交通委牵头，着手全面建立上海城市地下空间信息基础平台。其他管理方面。市发展改革委负责地下空间的立项审批，市建设交通委负责地下空间的建设管理（包括初步设计方案审批、招投标管理、施工图设计审批，核发施工许可证，办理竣工验收备案等），市政局、水务局、电力公司、信息委等分别负责越江隧道、地下通道和地下管线的建设和管理，市交通局负责地铁的运营和地下公共停车库的使用管理，市民防办负责民防工程的规划、建设、使用和管理等，市环保局负责组织环境评价、环保验收等。上海地下空间开发利用、管理存在的问题一、管理体制不能适应地下空间综合开发利用的需求上海目前的地下空间在开发利用和管理上存在条块分割、多头管理。相关的职能部门有建设交通委、民防办、规划局、市政局、水务局、房地局、信息委、电力公司、交通局等。多头管理制约着地下空间有序开发利用，同时，无法适应地下空间开发利用统一管理的需求，其弊端已在上海城市建设和地下空间开发利用的实践中显现，并直接反映在城市交通枢纽、道路地下空间开发利用、地铁建设等多个方面。不同的开发者，不同的开发项目之间疏于协调，各自为政，突出表现为各自根据自己的需要开发建设项目，同一地区项目之间缺乏衔接和联系。由于地下空间彼此独立、互不连通，政府没有引导地下连通的有效措施，从某种程度上削弱了其利用价值。如何整合地下空间管理已变得越来越必要。二、未能形成地下空间综合规划的指导长期以来，上海市地下空间规划滞后，造成开发的无序，为进一步开发增加了复杂性和难度。在2005年1月，《上海市地下空间概念规划》终于出台，这是上海有史以来第一次为地下空间编制规划。一方面，概念规划标志着上海市在地下空间方面开始有了规划的理念，规划从无发展到有。另一方面，概念规划毕竟是概念性的，与实际规划还存在相当距离。由于地下空间开发利用投资大、技术要求高、开发后难以改造和消除等特点，所以地下空间开发利用规划指导非常重要。但由于地下空间开发利用涉及专业规划较多，综合性和系统性强，至今也只是制定了上海市地下空间概念规划，而没有综合规划。正是由于缺少科学的综合规划，地面的大规模建设已经对地下空间的开发利用产生了影响，如大量高层建筑的建设，对地铁的规划、选线、建设产生了严重影响；同时由于缺少规划的指导，已开发的440万平方米的地下工程相对独立、互不连通，一方面总体使用效能难以发挥，另一方面，现阶段的开发利用对后续的开发利用产生了严重影响；而作为地下空间开发利用重要内容的道路地下空间，由于缺少系统的规划，有的道路下部所铺设的管线几乎占据了整个路幅，使道路地下空间资源趋于饱和，不仅严重影响了城市基础设施的更新与改造，而且严重影响了地铁建设、架空线入地等项目的实施。三、地下空间利用法制管理不到位国家涉及地下空间开发、利用、管理的法规主要有：1997年10月27日建设部令发布《城市地下空间开发利用管理规定》（后于2001年11月20日进行了修正、完善）、《中华人民共和国人民防空法》（1997年1月1日实施）、建设部《我国城市地下空间开发利用“十五”规划纲要》。上海市地方性法规及规章涉及地下空间开发、利用、管理的主要有：《上海市轨道交通管理条例》、《上海市城市规划条例》、《上海市民防条例》，《上海市停车场（库）建设管理规定》、《上海城市道路架空线管理办法》、《上海市管线工程规划管理办法》、《上海市民防工程建设和使用管理办法》、《上海市地下空间消防安全管理规定》和《上海市实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》。既有的《上海市城市规划条例》中还没有涉及地下空间开发规定，地下空间利用的使用权、产权等法律界定更是空白。地下空间的开发利用是城市建设的有机组成部分，所以地下空间相关法规体系，也应纳入城市建设的法规体系。目前本市地下空间开发利用法规体系的建设，与北京、深圳等城市相比尚有距离。由于缺少法规的引导、协调、保障和制约，地下空间开发利用的规模无法满足城市发展的实际需求，既有设施也不能充分发挥其作用。如张扬路共同沟建成后，由于缺少相关的政策和配套的法规，至今仍无法投入正常的使用，不仅造成浪费，而且直接影响了共同沟在上海的发展；同时由于缺少法规的保障，无法建立地下空间开发利用的多元化投资模式，也在一定程度上影响了上海地下空间开发利用的快速发展。市房地资源局负责地下空间开发利用有关的土地使用权和建成物业的产权登记。但目前地下建设用地和土地使用权确权两个管理环节还是盲点，现行法律还未对地下空间设施的产权关系进行明确，地下空间利用产权确权还是法律空白。根据国家土地法及房地产相关法律法规，国有土地的土地使用权出让（租赁）合同和建设用地批准文件（划拨土地）是土地使用权初始登记的原因文件。但从上述我国和上海市关于地下空间的法律法规来看，上海市现在主要是通过向规划管理部门申请规划许可和向民防管理部门申请建设民防工程等方式来取得地下空间的开发利用权，却没有向土地管理部门申请办理建设用地批准书和土地使用权确权的法律法规规定。因此，与地上建设工程相比，地下工程目前没有地下土地使用权审批管理这一环节，致使地下土地使用权的行政管理处于空白状态。同时，由于土地使用权确权手续缺少也为下一步无法办理地下设施、构筑物的产权证埋下了伏笔。规划和建设目标2005年初由上海市人民政府批准的《上海市地下空间概念规划》，向人们展示了本市地下空间开发利用的规划蓝图。该规划目标确定：到2010年，配合世博会的举办，在城市若干重点地区建成一批骨干性的地下空间工程，形成城市地下空间开发利用良性运作的初步框架。到2020年，实现对城市地下空间全面、充分、高效的利用，形成城市地上地下空间功能协调一体，开发机制健全完善、运行管理规范有序的良好格局