搜索
1中外行政组织体制比较研究[摘要]行政组织作为一种特殊的社会组织,是国家按一定目的,对国家事务进行组织和管理的整体,在政治、经济、文化和社会方面发挥着举足轻重的作用。当前，中国新一轮政府机构改革的目标定位是实现行政组织体制的更加优化，如加快行政审批、加大行政放权让市场更加自由化等等，与西方发达国家普遍的非官僚化改革方式相比，中国行政改革的官僚化目标定位有其历史和现实的必然。为了使这一组织工具在社会主义市场经济条件下发挥更大的作用，还需要在社会主义政治体制和操作技术层面完善其支持条件。本文通过对中外行政组织体制进行比较研究,分析其利弊,从而为完善我国的行政组织体制提供理论基础和实践经验。[关键词]行政组织/理性/比较/法治2一、前言（一）研究目的与意义现代行政强调国民福利、社会服务，政府行政的目的就在于为最大多数的人谋取最大的幸福。作为政府行政的构成体系，现代行政组织的一个重要功能就是推动整个经济社会的全面健康发展，把公共利益、公共服务、公共福祉作为其重要的使命。强调行政组织的社会目的和服务精神，重视行政组织公共服务功能的发挥，已经成为各国行政组织管理的重心所在。当代中国行政改革是一项复杂的系统工程。新一轮机构改革第一次明确，行政改革不仅仅是转变职能、精简机构与人员，而是实行行政组织的体制性重塑，以实现行政运行机制的规范化、科学化、法制化。这标志着我国行政改革进入了全面的深化阶段。本文以韦伯的理性官僚制这一组织工具作为参照系，来阐释中国行政组织体制重塑的目标定位和价值取向，并提供几点建议性的思考。（二）国内外行政组织体制现状行政组织体制，包括政府的组织形式、组织程度、职权范围、官员的任免以及公共政策的制定与执行等方面。政府制度的基本分类：●君主立宪制和民主共和制●单一制和联邦制●民主制和独裁制●内阁制与总统制。关于政府的规模，通常可能用两个指标来衡量：一个是政府支出占国内生产总值的比重，另一个是公共部门的人员数占总人口的比重，或占总就业人口的比重。法国戴高乐根据国民议会授予他的权力，组织完成了宪法的起草工作。1958年9月28日，新宪法经全国公民投票以79.2%的绝对多数通过，开始了法兰西第五共和国时期。第五共和国形成了法国独有的半总统制。英国责任内阁制的形成：英国的内阁，来源于11世纪诺曼王朝威廉一世设立的咨议会。1868年大选后成立自由党格莱斯顿政府，被认为是英国责任内阁制建立的标志。责任内阁制的建立，在人事制度上的意义在于政务官的产生完成了转变，同时，也确立了现代英国政体的核心部分。二、基本概念的界定（一）行政组织概述研究行政组织制度,首先必须界定行政组织的含义。行政组织是组织的一种,或者说是由一般组织派生出来的一种特殊的社会组织,是指国家按一定目的,依法将若干部门有系统地组织起来的,对国家事务进行组织和管理的整体。行政组3织也称公共行政组织,有广义、狭义之分。狭义指国家行政机关，广义包括国家立法、司法等机关中管理行政事务的机构，也包括企业、事业及社会团体中管理行政事务的机构。在现代社会中，各国普遍设置掌握国家行政权力的行政组织。如中华人民共和国国务院及省、自治区、直辖市、以及市、地、县、乡等各级政府及其办事机构。中国的行政学所研究的行政组织，主要指国家行政机关。(二)行政组织体制定义行政组织体制是指国家行政组织内部的各层级之间，各部门之间的权责配置关系和结构体系的各种制度规范的总和。三、中外行政组织体制探究比较党的十一届三中全会以来，中国行政组织事业取得了长足发展，足可与一些发达国家的行政组织制度进行比较。现在我国实行社会主义市场经济体制，具备了与发达国家行政组织行政制度相比较的条件和基础，各方面可以与国际惯例接轨。鉴于此，本文选取美国、日本、英国、德国、法国、前苏联等一些发达国家作为参考系，与我国行政组织行政制度作横向比较分析。行政组织行政体制优点和缺点代表国行政组织行政组织机构示意图优点：能充分发挥中央办行政组织的积极性。缺点：容易脱离各地方实际，束缚地方办行政组织的积极性和创造性。法国、前苏联等中央组织部→省行政组织部门→市行政组织部门→镇行政组织部门→村行政组织部门。优点：一般能调动地方办行政组织的积极性和创造性。但也容易造成各外地方自行其是，制度纷杂，行政组织质量参差不齐等缺点。美国、德国等中央行政组织部→地方行政组织部门→中间部门→基层部门优点：在一定程度上能够纠正前两种类型具有的缺点，但实际上却还未臻中央行政组织部→地方行政组织部门→中间政4完善。英国、日本等组织部门→基层政组织部门中国中央行政组织部→省行政组织部门→市级行政组织部门→县级行政组织部门→乡镇政组织部门从表可以看出，各国行政组织行政管理体制，因国情不同而采用不同的组织形式。近年来，在行政组织行政管理体制上，各国都作了一些改革，改革的总趋势是：分权制国家为了有效地发展行政组织事业，逐步加强中央的权限；集权制国家逐步加强民主化，给地方更多的权力，从而使中央和地方行政组织行政机构都有适当的权限，既能发挥中央的指导作用，又能发挥地方的积极性和创造性，提高行政组织的效率。可以说，均权制是各发达国家行政组织行政体制改革的共同趋势。我国是中央集权制行政组织行政管理体制，也曾出现过“下放”和“上收”权限的两起两落的历史教训，现在正在朝着均权制方向发展。三、中外行政组织体制基本特征和时代价值探究（一）官僚制的基本特征和时代价值官僚制，又称科层制，在管理学中它是一个中性词，是指一种以分部—分层、集权—统一、命令—服从等为特性的金字塔型的组织结构形态，并非是官僚主义作风的同义语。这一组织形态有着不同的具体形式。最典型的是韦伯设计的“理想模型”——建立在法理权威基础上的理性官僚制。这种理性官僚制在现代行政组织中得到了最充分的运用。在韦伯式的官僚制模式中，行政组织及其官员的角色具有这些特征：（1）明确划分机构与人员的职责权限，并由法规严格设定；（2）按职位高低规定人员之间的命令与服从关系，形成层级节制的控制体系；（3）组织与管理依据大家都遵守的规章和程序进行；（4）决定与命令形成文件下达，以文件“档案”5作为管理的基础；（5）严格的公私分开，公务关系对事不对人；（6）根据需要对公务人员提供专业培训；（7）公务管理需要专门的技术知识；（8）官员担任公务是一种“职业”，这种职业不仅表现为经过公开考试选拔任职、培训，而且表现为担任官职的官员要对组织的职务目标效忠（但不是与某一个“具体的人”建立主仆关系）；（9）官员由上级权力当局任命，而非选举产生；（10）官员的身份是终身性质的，但不承认官员占有职位的权利；（11）官员接受一种通常是有“定额”的“薪金”，以及接受由退休金所提供的养老保障；（12）官员升迁依据个人的资历或成就，或两者兼而有之。（二）我国政府机构改革的官僚化目标定位及其必然按照中国共产党第十五次全国代表大会和十五届二中全会的要求，1998年3月召开的九届人大三次会议，通过了新一轮的政府机构改革方案。这次机构改革的目标是：“建立办事高效、运转协调、行为规范的政府管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。”这次机构改革的原则是：“按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能的原则，调整政府部门组织结构，实行精兵简政；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职责分工，完善行政运行机制；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。”这次改革，第一次明确机构改革不仅仅是转变职能、精简机构与人员，而是行政组织体制的整体性变革，是行政运行机制的规范化、科学化。“办事高效、运转协调、行为规范”；“完善公务员制度”；“实行专业化”；“精简、统一、效能”；“权责一致、完善行政运行机制”；“实行依法行政、加强行政体系的法制化建设”，等等，这些改革原则和措施在某种意义上包涵着韦伯式官僚制的一些基本理念。因此，此次政府机构改革的后果只能是“一个更加现代化、官僚化的行政体系”。进入本世纪80年代以来，西方各主要国家纷纷采取各种非官僚化措施，以推进行政改革。于此相对照，我国则把建立法制、规范、专业的官僚组织体制作为行政改革的目标。这里最直接的原因是单项的精简机构与人员，或转变职能，难以取得预期的改革效果，越来越不适应社会主义市场经济体制的需要。更深层的原因则是我国所处社会发展阶段及制度背景方面与其存在着显著的差异。所以，两者改革的方向和某些做法可能会有所不同，有些做法甚至完全相反。我们既不能盲目地照搬西方的做法，也不能用简单的以“此对彼错”或“此错彼对”加以评判。（1）要清醒地看到我国与西方发达国家社会发展阶段的差异无论西方发达国家采取的各种非官僚化措施的具体收效如何，其根本目的6都是为了使传统的官僚制更好地适应后工业社会的现实。在工业化社会时期，官僚制曾为资本主义的发展发挥过积极的作用，如文官制度的实施，结束了在美国实行的50多年的“政党分赃制”，基本上杜绝了拉帮结派、任人唯亲、权力腐败现象，为实现高效廉洁的行政创造了条件。在经历100多年的发展后，西方国家的官僚组织法制化、规范化程度已达极端，明显暴露出对后工业社会的不适应，如美国一部军队文职人员管理手册竟达8800页，不易掌握，也难于执行。这种“制度过剩”导致的行动迟缓和效率低下，已无法胜任复杂、多变的管理任务，也远不能满足社会公众对更高质量公共服务的需求，对其进行合理的修正符合社会的要求。而我国则正处于市场化、工业化、法制化的发展阶段，“官僚制不是太多，而是太少”。马克思曾指出：“工业发达的国家向工业不发达的国家所展示的，只是后者未来的景象。”“我们有个补课和创新、继承和超越的关系问题，必须处理好”，“理由很简单，事物发展有个先后顺序，我们总不能在还没有法制时，就开始批判法制的过繁过多，也不能在未开始专业化时，就批判‘专业人员国家’问题”。因此，构建所谓理想或合理的行政模式，只能是就某一社会的某一发展阶段而言的，不可能存在一个适应所有社会阶段的统一模式。必须从我国的社会发展阶段和国情出发，来设计我国行政组织体制的改革方向。（2）对西方国家非官僚化的改革措施也应客观分析西方国家对官僚制的改革，并不是要埋葬官僚制，而是对其纠错，“甚至是超强纠错”。“官僚制在发达国家的现实生活中仍是活生生的现实，而且具有顽强的生命力”。就连“企业家政府”模式的倡导者奥斯本和盖布勒也清醒地看到：将企业家精神和市场机制引进政府组织的管理，是为了解决政府组织存在的官僚主义和效率低下的问题，使政府组织具有适应和革新精神。事实上，官僚制形式是作为一个连续统一体存在的，从绝对意义上说，不是有无的问题，而是程度不同的问题。改革政府就是要让政府的行为模式从不能容忍的官僚主义一端，向“官僚主义——企业家精神”连续统一体的另一端做较大的移动，在统一体内找到正确的位置。但无论怎样，我们需要的仍是“一个有活力的、强大的和非常活跃的政府”，“一个能够治理和实行治理的政府”。而这样一个政府，如果不是按照官僚制范式组织起来并进行管理，是不可想象的。五、我国行政组织行政制度的差距及改进措施通过以上对中外行政组织体制的比较分析可以看出，我国行政组织行政体制正日趋规范、成熟和完善，逐步与国际惯例接轨，初步形成了中国特色的行政组织体制的基本框架，有自己的长处和优势。但是，我们也看到，我国行政组织体制还存在很多不足之处，主要表现在以下几个方面：71.行政组织行政体制改革仍不能适应经济体制改革加快发展步伐的迫切要求。目前行政组织行政管理体制上管理权限集中过多的问题仍未解决。2.切实落实行政组织优先发展战略地位与实际行政组织投入短缺的矛盾十分尖锐，行政组织事业改革发展对投入的需求同经费实际供应的差距依然十分突出。在国家财税体制的收支格局发生重大变化的情况下，没有及时采取调整措施，确保行政组织经费的重点投入。与发达国家经费增长相比，行政组织经费投入不足。同时行政组织经费的管理体制不顺，事权与财权相统一的原则尚未落实，致使行政组织资金利用缺