第二章 社会保险基金管理概述

第二章社会保险基金管理概述第一节社会保险基金管理的内涵与外延第二节社会保险基金管理的重要意义第三节社会保险基金管理的基本框架全国社会保障基金是中央政府集中的社会保障资金，是国家重要的战略储备，主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。截至2007年底，全国社保基金总资产市值已超过5000亿元，成为我国社会保障体系的重要组成部分。全国社会保障基金自2000年建立以来，资产规模从2001年的805.09亿元增长到2007年的5000亿元，尽管发展速度较快，但目前的资金规模与未来的养老需求相差甚远。社保基金理事会于2008年初提出了到2010年底将社会保障基金发展到1万亿元的目标，而其未来的发展空间远远不仅限于此。中国是老龄人口最多的发展中国家，加速的人口老龄化和未富先老的问题突出。从长期趋势来看，中国劳动人口无论是绝对数量还是相对比例都呈降低趋势。过去几十年里政府成功地把人口增长率控制到目前的0.6%，缓解了人口膨胀带来的社会压力。而中国人口在数量上增速放缓的同时，人口结构也在发生变化，劳动力占人口总数比例的减少给社保障带来严峻挑战。由于我国社会保障体系建立较晚，无论是社会保险基金还是社会保障基金，就目前的数额计算，尚不能满足未来养老需要。全国社保基金理事会提出，要拓宽渠道充实全国社会保障基金，进一步扩大资金规模，进一步扩大对金融、交通运输、能源等重点项目的直接投资和股权基金的投资。目前，全国社会保障基金投资品种已扩大到股票、固定收益产品、实业投资和现金等价物四大类13个品种，投资方式从银行存款、买国债的投资模式向实业投资和组合投资模式发展，让存在银行的钱变为资本市场的“活钱”。当然，有投资就有风险，而社会保障基金又要力争做到只盈利不亏损，在安全至上的精神下，坚持审慎投资的原则，用正确的改革创新理念建立科学的投资组合是保证基金保值增值的关键。§2-1社会保险基金管理的内涵与外延一、社会保险基金管理的含义（一）社会保险基金管理的概念是为实现社会保险的基本目标和制度的稳定运行，对社会保险基金的运行条件、基金征缴、管理模式、投资营运、监督管理等进行全面规划和系统管理的总称。社会保险制度安全运行的核心环节（二）社会保险基金管理的基本内容１．法律法规体系ａ．社会保障法或社会保险法中有专门法律条文ｂ．专门的社会保险基金投资法或退休基金法２．来源与构成ａ．主要来源三方负担ｂ．特别捐税补助ｃ．营运收入ｄ．滞纳金和罚金收入３．运行条件与平衡条件（１）基本原则社会保险的各项资金来源（包括预期投资收益）应与社会保险金的各项支出项目保持短期平衡和中长期平衡（２）制约因素ａ．人口精算估计为基础的纯精算估计ｂ．经济预测与估计ｃ．法律及制度因素４．管理模式选择ａ．政府集中管理的模式ｂ．按委托代理建立信托基金管理模式ｃ．按直接私营竞争性原则运作的基金管理模式５．投资营运及风险管理在动态经济条件下实现社会保险基金的安全营运、有效投资和保值增值原则：安全性、分散性、盈利性、流动性内容：资产负债管理、投资组合管理和风险管理６．监管监管部门：国家授权的专门机构监管内容：ａ．建立和完善各项规则ｂ．监督实施各类管理规则，实施有效监管ｃ．立法监管、经济监管、行政监管等多种监管方式共同作用７．与财政金融的互动效应（１）与财政预算与财政管理的互动效应ａ．社会保险基金营运绩效良好，会较大幅度减轻财政负担；反之，增加财政负担ｂ．社会保险基金购买国债，会较大程度影响财政发行国债的规模和吸收能力ｃ．社会保险基金购买国债，对社会保险基金的安全营运具有积极影响（２）与金融市场、资本市场的互动效应ａ．社会保险基金介入资本市场，对完善资本市场具有重要促进作用ｂ．资本市场的规范和有序发展，是社会保险基金投资营运的基本约束条件８．内外部条件的协调（１）外部条件（宏观环境）ａ．经济发展、宏观经济运行、国际经济运行ｂ．资本市场、金融市场、财政收支状况、法律制度环境（２）内部条件（制度文化条件）ａ．社会成员对各项规则的自觉遵从意识ｂ．信任和信用关系的基础性制度环境（三）社会保险基金管理的范围转变：以国家财政管理为中心的社会保险信托基金管理方式→基金模式多元化、投资方式渠道多元化、管理多元化具体内容：ａ．传统社会保险制度构架中各项基金的费用征缴、基金保管与各类保险金支付，基金的投资营运与监管，统账模式中基金的分层管理ｂ．各类补充社会保险基金项目的管理ｃ．多层次社会保险构架中其他组成部分基金的管理二、社会保险基金管理的特点（一）社会政策目的性——基本特征实现基本保障的社会政策目标——首要目标促进经济发展——次要目标（二）法律监控性依法管理，专款专用法律监控含量比其他种类基金投资监管重得多（三）综合性、交叉性管理、政策制定都要同财政、银行、证券、保险、审计、税收等监管部门配合协调三、社会保险基金管理的主要途径（一）财政集中型基金管理途径建立社会保险预算；直接列入国家财政预算国家财政对社会保险基金管理担负最后责任，直接监控较高比例购买一级市场的国债，投资收益明显低于补充养老保险基金（二）多元分散型基金管理途径委托金融机构对社会保险基金在法律允许的范围内进行信托投资，并规定最低投资收益率效率较高、投资收益率较高、投资方式组合较灵活（三）专门机构的集中基金管理途径专门机构负责社会保险基金的管理和投资营运四、我国社会保险基金管理机构（一）社会保险基金的行政管理机构各级人力资源和社会保障部门是社会保险基金的主要行政管理机构。我国中央政府管理社会保险事务的主要行政机构是人力资源和社会保障部，此外，卫生部和财政部也行使部分社会保险及其基金管理的职能。人力资源和社会保障部负责管理城镇职工养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险、城镇居民医疗保险、农村养老社会保险等项目。卫生部负责管理农村合作医疗制度。财政部负责制定社会保障的财政政策和财务、会计制度，实施对社会保障资金收支的财政监督，为社会保障计划提供补助资金等。各省（自治区、直辖市）、地（市）、县（市）政府也相应设立人力资源和社会保障厅（局），承担辖区内的社会保险事务及其基金管理。原劳动和社会保障部自1998年成立以来，一直代表中央政府履行管理社会保险事务的职能。2008年3月召开的十一届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》，将原人事部、原劳动和社会保障部的职责整合，新组建人力资源和社会保障部。2008年3月31日，新组建的人力资源和社会保障部正式挂牌。（二）社会保险基金的经办机构社会保险基金的经办机构就是社会保险的业务执行机构，具体办理包括基金筹集、支付等在内的社会保险各项业务，属于非营利性质的事业单位。中央级社会保险经办机构——隶属于人力资源和社会保障部的全国社会保险事业管理中心各级地方社会保险经办机构——隶属于当地人力资源和社会保障行政部门的事业单位，社会保险基金管理中心或社会保险事业管理局（三）社会保险基金的监督机构1、行政监督。涉及的机构有：政府人力资源和社会保障部、税务部门、财政部门、银行。2、审计监督。涉及的机构有：国家审计机关、社会保险经办机构的内部审计组织。3、社会监督。一方面，由政府及其有关职能部门代表、工会代表、缴费单位代表、被保险人代表和有关专家代表组成的社会保障基金监督委员会。另一方面，发挥群众监督作用。4、内部控制。社会保险经办机构设有内部审计机构和专职审计人员，进行内部审计。目前，全国各省区市人力资源和社会保障行政部门均建立了社会保障基金监督机构，各省区市建立了省级政府社会保障监督委员会，初步建立起以行政监督为主，财政、审计、金融等专门监督，社会监督和基金管理机构内部控制相结合的基金监督组织体系。我国目前这种社会保险基金管理机构模式虽然对于资金的筹集和发放有方便之处，但是这样的管理和监督风险也很大。由于涉及的管理层级、管理部门和管理人员众多，加上各地的工作人员素质参差不齐，任何一个环节的监管漏洞都可能危及社会保险基金的安全。而且，由于各地都设立专门的机构管理社会保险基金，管理成本也高居不下。据统计，我国社保基金的管理成本为3%，而国际上一般在1%左右，美国加州的社保基金管理成本则只有0.16%。因此，如果将社保基金集中到中央或者省级政府管理，不仅可以减少管理环节和成本，提高管理人员素质和社保基金的管理效益，也有利于降低监管成本和难度。（四）全国社会保障基金理事会全国社会保障基金理事会（NationalCouncilforSocialSecurityFund，PRC，缩写为SSF）于2000年11月成立，是负责管理运营全国社会保障基金的独立法人机构，是国务院直属正部级事业单位，经费实行财政全额预算拨款。全国社会保障基金理事会（简称：社保基金会）1、组织架构：理事大会由理事长、副理事长、理事组成，是社保基金会的最高权力机构，主要负责基金的重大战略决策和社保基金会的重大事宜决策。理事长、副理事长由国务院任命，理事由国务院聘任。理事长是社保基金会的法定代表人和最高负责人。社保基金会现设办公厅、基金财务部、投资部、股权资产部、法规及监管部、信息研究部、机关党委（人事部）和机关服务中心等职能部门。投资决策委员会、风险管理委员会和专家评审委员会为社保基金会非常设机构。理事长——戴相龙，男，汉族，1944年11月生，江苏省仪征市人。中央财政金融学院会计系毕业，研究员、高级经济师、博士生导师。1968年－1978年，在云南省圭山煤矿工作；1979年－1985年8月，先后任中国农业银行江苏省分行副处长、江苏省丰县副县长、中国农业银行江苏省分行副行长；1985年8月－1990年，任中国农业银行副行长。1990年－1993年7月，任交通银行总经理、副董事长、党组书记兼中国太平洋保险公司董事长。1993年7月－1995年5月，任中国人民银行副行长、党组副书记。1995年6月－2002年12月，任中国人民银行行长、党委（党组）书记，其中，2002年6月－2002年底，任中央金融工委副书记；1997年7月任中国人民银行货币政策委员会第一任主席。2002年12月－2007年12月，任天津市委副书记、天津市市长。2008年1月，任全国社会保障基金理事会党组书记、理事长。中共十四届中央候补委员，十五届、十六届、十七届中央委员。2、主要职责：（1）受托管理全国社会保障基金、个人账户中央财政补助资金和原行业统筹企业基本养老社会保险基金等。（2）制定基金的投资经营策略并组织实施。（3）选择并委托基金投资管理人、托管人，对基金委托资产进行投资运作和托管，对投资运作和托管情况进行检查；在规定的范围内对计基金资产进行直接投资运作。（4）负责基金的财务管理与会计核算，定期编制财务会计报表，起草财务会计报告。（5）定期向社会公布全国社会保障基金的资产、收益、现金流量等财务情况。（6）根据财政部、人力资源和社会保障部共同下达的指令和确定的方式拨出资金。（7）承办国务院交办的其他事项。§2-2社会保险基金管理的重要意义一、社会保险基金管理面临的主要问题（一）面临通货膨胀风险的侵蚀通货膨胀和动态经济调整会对基金投资收益水平有重要影响基金投资收益中，剔除通货膨胀后的实际收益，才能真正反映营运效果政府投资的养老保险基金效益均不够理想，不少国家是负收益；私营管理基金投资收益则维持在较高水平（二）投资效益低下政府干预的社会保险计划的投资营运经常处于低效率状态原因：a．存在政府失灵风险ｂ．利益驱使和决策行为短期化（三）资本市场的制度环境严重制约基金管理绩效1．对大多数发展中国家而言，缺乏健全的资本市场，非系统风险、系统风险都相当严重2．全球潜在金融危机风险二、社会保险基金管理的必要性1.政府强制性社会保险制度安排是为克服市场失灵而做出的选择——西方新古典经济学派2.养老保险基金存在三大类型的市场失灵：市场不完全、外部性和垄断，需要政府监督管理——英国戴维斯信息不对称造成的三、社会保险基金管理的重要意义（一）有助于社会保险制度的正常稳定运行如何有效管理规模巨大的社会保险基金，对于社会保险正常稳定运行社会政策目标，增强对社会保险制度的认同，培植社会保险的理念具有至关重要