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任课教师：陈海燕行政管理学1管理是由心智所驱使的唯一无处不在的人类活动。——戴维•赫尔茨在人类历史上，还很少有什么事比管理的出现和发展更为迅猛，对人类具有更为重大和更为激烈的影响。——彼德•德鲁克引言2课程体系第一章：绪论第二章：行政权力第三章：行政职能第四章：行政组织第五章：行政领导第六章：行政决策第七章：人事行政第八章：财务行政第九章：机关管理第十章：行政监督第十一章行政效率第十二章行政改革3第一章绪论行政管理，是指国家通过行政机关依法对国家事务、社会公共事务实施的有效管理，其核心是进行公共权力和资源的有效配置，追求行政的高效率。而行政管理学是研究国家行政管理的学问，是关于国家行政管理活动及其规律的科学。4第一节行政管理学的研究对象一、行政的涵义1、从“三权分立”的角度理解行政从狭义的角度来解释，即从“三权分立”的角度来解释行政，认为行政是指除国家立法、司法系统以外的行政系统所从事的管理活动。以美国行政学者W•魏洛比为代表，他认为“行政是政府组织中行政机关所管辖的事务”。台湾学者将这种观点称之为“法律执行说”。5从广义的角度，即从政治与行政的关系角度来解释行政，认为行政是一种与政治分离的、实现国家目的的执行活动。以美国行政学家古德诺为代表，他认为“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”。台湾学者称之为“国家意志执行说”或“目的实现说”。2、从政治与行政的关系角度来解释行政6从更广义的角度，即从管理功能的角度解释行政，认为行政是国家所有机关（立法、行政、司法等所有部门）和所有企事业单位的行政事务管理。以美国管理学家西蒙、斯密斯堡、汤姆森为代表，认为“行政即为达到共同目的时合作的集体行动”。3、从管理的角度来解释行政7上述三种解释无疑从不同角度反映了“行政”的涵义，但都存在着一些缺陷。实际上，行政是一个广涵义、多功能的概念，应该综合分析。尽管如此，上述三种解释无疑为我们理解“行政”和“行政管理”的科学内涵提供了认识基础。4、从综合的角度来解释行政8（1）要明确行政与国家的关系。行政的主体是国家行政机关及其工作人员，行政的客体或内容是国家事务，行政的基础是国家权力；（2）要明确行政与管理的关系。行政是一种管理活动，但并非所有的管理活动都是行政。需要明确的几个关系9管理的含义姓名历史上的不同定义泰勒确切地知道你要别人去干什么，并使他用最好的方法去干。法约尔管理就是在组织中通过计划、组织、指挥、协调和控制等要素影响人的行为的活动。西蒙管理就是决策孔茨在经营组织中创造和保证某种内部环境，使得以群体形式组织在一起的个人能在该环境中有效地工作以达到群体目标。斯蒂芬同别人一起，或通过别人使活动完成的更为有效的过程。10综合起来说：管理是指管理者在一定的环境条件下，引导人、财、物等资源进入动态的组织，并通过计划、组织、领导、控制和创新等职能，配置和协调资源，以有效实现组织目标的创造性活动过程。11（3）要明确行政与法律的关系。行政管理是一种以国家强力为后盾的管理，一切行政均以法律为依据，要依法行政。12二、行政管理的涵义及其特点1、行政管理的涵义“行政管理”概念丰富了“行政”概念原有的内涵，但和“行政”所指的仍然是同一个对象。一方面行政是一种管理活动；另一方面又把行政管理同其他管理区别开来，强调它是国家的组织活动，而不是其他社会组织的管理活动。13理解和掌握“行政管理”的内涵需要明确下列几点（1）行政管理是一个历史范畴，它是随着阶级和国家的出现而出现的，国家消亡以后，原来意义上的行政管理也就不存在了。（2）行政管理是国家行政机关实施的管理，一般不包括国家立法机关和司法机关的管理。14（3）行政管理是依法管理，它必须依照宪法、法律、行政法规、行政规章对国家事务和公共事务进行管理，而不能随心所欲。（4）行政管理既包括对国家事务的管理，又包括对社会公共事务的管理。（5）行政管理是指公共管理，即行政管理机关及其各种公务人员，由中央或地方公共权力机关授权，管理公务，对公众负责。152、行政管理的性质行政管理从本质上讲是一种行使公共权力、管理公共事务、谋求公共利益、承担公共责任的管理活动，因而具有与其他管理明显不同的特征。163、行政管理的特点其一，行政管理行使的是公共权力。所谓公共权力是由宪法、法律所规定，由社会和公民所认同的公共权威。其二，行政管理管理的是公共事务。与前者相适应，行政管理担负的是管理公共事务的职能。其三，行政管理谋求的是公共利益。行政管理由于行使公共权力、管理公共事务，决定了它必须以服务公共利益为宗旨。17其四，行政管理承担公共责任。行政管理是依法行使公共权力，管理公共事务，代表和实现公共利益，相应地必须承担公共责任。18三、行政管理学的涵义及研究对象1、行政管理学的涵义行政管理学也叫行政学，是管理科学的一个重要组成部分，它是研究国家行政组织对社会公共事务进行有效管理的规律的科学。其中，国家行政组织是行政管理的主体，社会公共事务是行政管理的对象。行政管理学的实质是揭示行政管理活动的客观运行规律。192、行政管理学的研究对象行政管理学的研究对象是国家行政管理的主体.客体.规范以及管理活动的过程.方式和规律.既包括研究国家行政机关自身的管理,又包括研究国家行政机关对政治.经济.文化和社会生活的管理.它由五个方面的要素构成:一是人员要素---行政管理的主体.20二是组织要素---也是行政管理的主体.三是财物要素---行政管理的必备条件.四是行为要素---行政管理的实际内容.五是时空要素---行政管理的时间和空间条件.213、行政管理学的特点政治性。行政是按照一定的法律、法规对国家公共事务进行管理的一种组织活动。它必须调整党、政、企、事业单位以及其他社会主义现代化建设服务。这直接关系到我国人民民主专政政权的巩固，社会经济的发展，党和国家方针、政策的落实。因此，从一定意义上说，行政管理学是实用的政治学，具有鲜明的政治性。22综合性。行政管理学运用了哲学、政治学、法学、管理学、社会学，心理学等到多种学科的有关知识，还与各行业的专业知识交叉渗透。同是新兴的科学技术对行政管理也产生了重大的影响。因此，行政管理学极其丰富，包含许多学科的理论和现代管理技术及经验。23规范性。近代资本主义国家借鉴经济管理的经验，把科学管理逐步发展成为管理科学，并运用于政府工作中，制定各种职务规范，颁布各种行政法规，建立和健全各种制度。社会主义国家的行政管理，主要是各级人民政府及其所属行政机关为执行党和国家的路线、方针、政策所开展的各项行政活动，依据宪法、法律和法令，采取说服教育和行政命令相结合的方法，规范人们的行为，调整社会关系，使社会的生产和生活沿着正确的方向发展。24实践性。行政管理学的原理及其运用原则，以及行政技术方法，是来源于社会实践的，是在纷纭复杂的行政现象与事实中总结出来的带有规律性的东西。它是国家工作人员进行管理、判断和治事的等到指南。因此，行政管理学是一门治国学，是国家工作人员的必修课。学习和运用它，就能有效地运用国家权力，采取组织、领导、指挥、控制、协调和监督等方式，充分发挥人力、物力和财力的作用，提高工作效率。25革新性。行政管理学揭示的行政管理规律、管理原则、机制、程序、方法等具有规范性，但是决定行政管理科学化的因素是多元的、多变的，因此，行政管理学要时刻经受日新月异的现实生活的检验，既要坚持一些基本的原则和原理，又要根据时代的需要提出一些新的理论观点，以推动学科本身的丰富发展，使之永葆青春活力。26第二节行政管理学的产生和发展一、行政管理学的产生现代意义上的行政管理学，产生于19世纪末20世纪初的西方资本主义国家，它是社会进步的产物。产业革命带来的社会化大生产和科学技术的进步，为行政学的产生奠定了物质基础；企业管理、行政管理的实践为行政学的产生提供了有益的经验材料；政治学、法学、经济学等相关学科的发展为行政学的建立提供了丰富的思想理论资料。271.行政管理学产生的客观条件行政管理学是随着近代资本主义产生和发展而逐步建立起来的。因为资本主义生产是以社会化大生产为特征的，而资本主义的社会化大生产是充满激烈竞争的，这种社会化大生产愈发展，对企业管理和国家行政管理就愈提出新的要求。282.企业管理、行政管理的实践为行政管理学的产生提供了有益的经验材料19世纪末20世纪初，西欧国家经过工业革命的洗礼，工业企业、城市建设和水陆交通的蓬勃发展，生产的社会化要求国家行政管理科学化、效率化。293.政治学、法学、经济学等相关学科的发展为行政学的建立提供了丰富的思想理论资料1845年法国的安培向政府建议建立国家管理学，但未引起重视。1865——1868年，德国学者史坦因发表了七卷本的《行政学》著作，第一个使用了“行政学”一词。行政管理学作为一门独立的学科诞生于美国。1887年威尔逊发表了《行政管理学之研究》一文，主张政治与行政分离，首先提出了要建立一门独立的学科——行政学。他认为，一个良好的政府需要有两大支柱：强有力而负责的政务官，有效能的文官制度。301900年古德诺出版《政治与行政》一书，创立政治与行政两分法，提出政治国家意志的表现，行政是国家意志的执行，为行政管理学建立独立的学科奠定了理论基础。1926年，怀特出版了《行政管理学导论》，对行政管理学的主要内容作了阐述，成为西方行政管理学正式诞生的标志。此后行政管理学发展起来，逐步成为大学的重要专业和有关学科的必修课，研究机构遍及全球。31二、行政管理学的发展进程1、初创阶段:19世纪初到20世纪20年代教材称科学管理时期，第11页。这一阶段的主要代表人物有美国行政学家古德诺、怀特、魏劳毕。其主要理论成果是较系统地论述了行政学的研究对象、内容和方法，揭示了行政管理活动的一些基本原则和规律。32贡献:这一阶段行政管理学的主要特征是运用工商企业科学管理理论研究行政管理学，探究了行政权力的配置、组织机构的健全、工作方法的标准化、管理程序的制度化等问题，为行政管理学的进一步发展奠定了基础。缺陷:但这种采用标准化的机械管理模式，要求物力和人力有效地结合的方法，忽视了人的因素，把人视为机器的附属物；把行政组织作为一种孤立的现象，忽视它与外界的联系以及环境的影响。332、成长阶段:20世纪30年代至60年代教材称行为科学时期，第12页。这一阶段的主要代表人物有美国的行政学家巴纳德和西蒙。其主要特征是把行为科学运用于行政管理学的研究，把研究的重点放在人的本身、人的行为、人的作用、组织的作用以及人与组织、环境的关系。34贡献:这一阶段主要运用社会学、心理学、人类学以及伦理学等方面的知识研究社会动态、人的行为、人的心理因素以及人与环境的关系，注意激励人的积极性，使行政管理学的研究进入了一个新阶段。缺陷:由于这个阶段的行政管理学研究是以行为科学作为自己的理论基础，因此又称为行政管理学研究的科学时期。但这一时期的研究，过分强调了感情的、社会的因素，忽视了理性的、行为组织、法制规范以及外在环境的作用，因而在管理实践中也显出了其不足。353、科学化阶段:20世纪60年代以来教材称管理科学时期，第14页。这一阶段的主要代表人物有卡斯特、罗森维格、帕森斯、高斯等，他们分别创立了环境系统理论、权变理论、社会系统理论、生态理论等学派。这一时期理论的主要特征是，大量的新流派、新理论和新方法涌现，围绕政府管理问题的解决而交叉、融合。36一方面，一批经济学者用经济学的途径来研究传统的政治学和行政管理学的主题，形成一系列颇有影响的新公共行政理论。另一方面是传统行政管理学者把二战以后出现的工程学、运筹学等新兴学科的理论引入公共行政研究，强调公共行政活动与外界环境、外在系统之间的关系，强调公共行政系统内部各部分之间的关系，强调根据环境的变化选择适当的管理方式等方面的研究。37贡献:注重从宏观、联系、开放和动态高度来研究行政管理学，力图将人和人的活动、对象、环境统一起来，从“决策人”出发，运用最新科技成果，从各方面的联系来研究政府的公共管理。从而，为行政管理学研究的大发展奠定了坚实的基础。38三、行政管理学的发展趋势当今世界，在经济全球化进