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第五章公债负担、公债风险与公债危机主讲人：贺晖学习目标掌握公债负担的概念、类型（特别是公债代际负担）及其适度性理论了解和掌握公债风险的科学内涵及其公债风险矩阵相关理论知识理解公债危机的理论界定、认定标准及其与公债风险之间的联系与差异一场规模空前的“国家债务危机”从希腊向整个欧洲迅速蔓延，即使连美国这样的世界最大债务国也有些心慌意乱。二战后，发行国债曾帮很多国家发展了经济，但最近10年很多国家的国债越发越滥，世界上不欠债的政府已经不多。西方的问题尤其严重，在经济不景气、税源有限的情况下，很多国家的政府为了讨好选民，继续举债谋求福利、刺激经济发展，根本无心偿还前届政府留下的债务。甚至有人担心，如果西方经济持续萎缩，像美国这样的大规模债务很可能成为“永远的烂账”。第一个吃了国债大亏的事例出现在阿根廷。2001年阿根廷由于汇改失败，巨额国债一下崩盘，导致经济受到毁灭性打击。有阿根廷人当时悲哀地称，这是“有史以来第一个从发达国家发展成发展中国家的国家”。北欧国家冰岛由于大规模举债，而所获资金又大量投入虚拟经济，在2008年金融泡沫破灭后，几乎成为“第一个破产的西方政府”，最终导致政权更迭。不仅如此，在希腊2009年年底出现债务危机后，国际三大评级机构将希腊的长期主权信贷评级下调一档，从“A-”降为“BBB＋”。持续蔓延和恶化的主权债务危机，不但使这些国家面临由于失业人数剧增导致的社会危机风险加大，还有可能影响到国内政治稳定和国家间关系发展。面对“濒临毁灭边缘的雅典”，意欲出手施救的德国也陷入两难境地。这些年受国债困扰的国家还有很多。截至2009年底，乌克兰外债规模已经达到1000亿美元，约占当前GDP的80%～90%，已经远远超过了警戒线，造成国家经济不稳。靠着能源交易所得，俄罗斯偿还了大量国债，标志着这个大国正在恢复元气。但据俄《商业咨询日报》2009年12月21日报道，俄外债形势仍不容乐观，到当年10月外债总额仍有4782亿美元。俄经济学家谢尔盖耶夫表示，俄政府加大国债的发行规模主要是为了减轻对储备基金的依赖。国债还有内债和外债之分，按照俄罗斯的财政规定，内外债要各占50%才可以。而在绝大多数国家，国债都是“欠”本国百姓的占了多数。据日本一家商业机构分析，由于利率低和偿还能力差，日本长期和中期国债的信用评级已跌落谷底，在发达国家当中排名末位。据国际货币基金组织公布的数据显示，2009年公共债务在日本GDP中所占比重已经高达218.6%，成为工业国家中政府负债率最高的一个。日本新首相6月12日在日本国会发表讲话时警告说，日本正面临希腊式的债务危机，如果继续过度依赖国债不进行改革，将有破产的可能。1989年美国国债仅2.7万亿美元，20年后已经累计12.4万亿美元，很快就将相当于其GDP总量。且在正常年份每天还以35亿美元左右的速度增长。而奥巴马为期10年的预算计划将为美国再新增10.634万亿美元债务的预测，如果美国债务等级持续下滑，美国国防能力将遭到破坏，其他国家将寻求在世界舞台上排挤掉已经衰败的美国巨人，在这种意义上，不断飙升的美国国债将危及美国国家安全针对美日举债规模增加和希腊等国遭遇债务危机的问题，日本大规模发行国债性质是建设国债，是为了解决日本老百姓民生方面的问题的，长期来看，如果搞得好，可以释放日本经济中内需与消费的潜力，促进经济增长。而美元的霸权地位保证美国可以比日本政府举债更多，实在走不下去的时候，美国政府可以通过“印美元”的方式来勾销这笔债务。相比之下，部分新兴市场国家，特别是过度依赖发达国家贷款来维持经济增长的小国家有可能会步希腊的后尘，出现危机。前言公债负担（PublicDebtBurden）的存在，就会引致一定的公债风险（PublicDebtRisk）；而公债风险超越一定极限，势必引爆公债危机（PublicDebtCrisis）。主要内容一、公债负担：概念与类型二、公债负担限度的理论解释三、公债负担规模的影响因素及其衡量指标四、公债风险：概念与类型五、公债风险矩阵六我国政府隐性债务、或有债务的现状七，我国政府的隐性债务、或有债务对国债政策的影响八，我国隐性债务、或有债务风险的化解及其对国债政策可持续性的影响九、公债危机的界定及其存在区域十、公债危机与公债风险的简要比较：联系与差异一、公债负担：概念与类型1.1什么是公债负担?概念:指公债的发行及其偿还给经济主体（包括政府、企业以及居民等）引致的各种经济损失以及对国民经济运行所造成的负面效应。如：生产资本的损失，产量的损失，政府还本付息的压力，以及政府对纳税人额外征税给纳税人带来的压力等等。特征:（1）公债负担问题源于公债的发行和偿还；（2）公债负担的承受人既包括发债人政府本身，也包括其他非政府主体（甚至下一代人）；（3）公债负担的具体形式可能是多种多样的（如直接负担和间接负担、短期负担和长期负担等）。1.2公债负担的类型P104直接负担和间接负担短期负担（当代人负担）和长期负担（下代人负担）名义负担（货币负担）和实际负担（真实负担）中央政府公债负担和地方政府公债负担内债负担与外债负担几个值得关注的问题:间接负担的具体内容?纳税人负担，公债持有者负担，公债的国民经济负担公债代际负担的存在与否取决于公债资金的使用及投资效率水平中央政府公债负担和地方政府公债负担:差异何在?负担能力的差异及举债成本的差异内债负担与外债负担:差别何在?举借外债会使资源流向国外，内债负担可通过通胀来减轻，外债不受此影响，外债还要面临汇率风险二、公债负担限度的理论解释理论上必然存在一个最优或最适度的公债规模公债适度规模是指边际债务负担（成本）与边际债务收益相一致时所决定的公债规模。公债边际成本曲线（MB）公债边际收益曲线（MC）Q1OQ*总收益（总成本）Q公债规模图5-1：公债适度规模的图示分析国债发行规模的合理限度，主要表现在：（一）国债的发行额不应影响企业生产经营对资金的需要，不应影响居民消费水平的逐步提高，即要尽量避免国债发行对企业投资或居民消费的挤出，保障市场体系的正常运行；（二）国债发行额应与财政承债能力相适应，避免损害财政收支的长期均衡，防止财政陷入债务危机。三、公债负担规模的影响因素及其衡量指标公债规模主要受制于经济发展水平、社会闲置资源存量、国家资产总量、国际收支情况、政府宏观调控能力、债务资金的使用效益、公债的发行与可能以及公众牺牲程度等诸多因素。目前普遍采用的衡量公债规模是否适度的指标主要有：财政应债能力分析，国民经济应债能力分析，公债结构分析财政应债能力分析1．公债依存度分析：指当年的债务收入与财政支出之比，该项指标越高，表明财政支出对国债的依赖性越大，财政偿债能力就越弱。国际上对国债依存度有一个模糊的经验性的安全控制线为15%～20%，中央财政的国债依存度（当年国债发行额/中央财政支出）则为25%～30%。在2000～2008年间，我国国家债务依存度分别为2002年达到26.89%，2007年下降至16.03%。自1992年以来，我国中央财政债务依存度就一直超过50％，最高达90％以上，已远远超过国际公认的安全线，高出美国、日本、英国，目前各发达国家的债务依存度一般在10％～23％之间。显然我国以“满足社会公共需要”为主体格局的中央财政支出，其资金来源很大部分依靠发国债，必然会妨碍政府职能的发挥，而且长此以往，难以为继，其中潜在的风险是不言而喻的。2．债务支出收入比率分析：当年债务还本付息支出同债务收入之比债务支出收入比率主要反映一国借新债还旧债的程度。政府发行国债的目的主要是弥补赤字和筹措建设资金。我国债务收入中用于债务还本付息的比例曾经比较大。自1991年以来，除1993年、1994年外，这一指标均超过50％，1997和1998年更是超过70％，说明我国债务收入中的大部分用于债务的偿还，而且用新债还旧债的数量越来越大。这就意味着，如果要保证旧债兑付，就必须保证新债的顺利发行。如果新债发不出去，那么立刻就会使财政信用陷入危机之中。3．偿债率分析：指当年的国债还本付息额与当年的财政收入之比。国债偿债率表明当年的财政收入中必须拿出多少份额用于国债还本付息，该项指标越高，说明债务偿还越集中，国债结构越不合理，从而国家的偿债能力越弱。从我国国债偿债率的情况来看，我国1994年以前国债偿债率都在警戒线（10%）以下，随着通货膨胀时期发行的高利率国债的逐步到期，我国国债还本付息额猛增，导致了国债偿债率急剧增长，并在1998年达到峰值22.74%，大大超过国际公认安全线的水平。虽然随着近年来我国财政收入的逐步提高，国债偿债率有所回落，但2008年国债偿债率为10.99%，仍在国际水平之上。自九十年代以来，我国国债偿债率都超过了国际公认警戒线，这一方面是由于我国国债期限的设计不合理，在“发新债还旧债”的债务模式下导致债务还本付息过于集中；另一方面是由于在财政收入总量有限的情况下，国债规模的扩张速度过快，债务成本过高。国民经济应债能力分析衡量国民经济应债能力的指标主要有：赤字率(指财政赤字占GDP的比重)、国债负担率(指国债余额与GDP之比)和借债率(指当年国债发行额或债务收入与当年GDP之比)。1．赤字率分析赤字率指标，国际公认警戒线为3％。我国的赤字率一直都低于3％，然而，在1998年实施积极财政政策以后，我国的赤字率迅速上升，由1998年的1.2%上升到2000年的2.9%，随着财政政策由积极转变为稳健，政府在确保财政收入稳定增长的同时，开始严格支出管理，逐步规范政府支出行为。我国财政赤字绝对额和财政赤字率都已出现下降，2001年为2.7%、2002年为2.6%，2003年为2.4%，2004年为2%，2005为1.6%，2006年为1.3%，2007年为0.8%。有人据此认为我国债务发行仍存在较大空间。显然我们必须结合我国的国情来加以分析和考虑。世界银行和其他一些学者研究表明，中国政府的实际赤字在改革开放期间平均占GDP的8％—9％，而不是公布的1％～2％，他们将银行系统的政策性贷款划为财政赤字。这种说法是有一定道理的，因为我国银行系统的不良资产中有一大部分是替代财政的政策性贷款积累而成的。因此，我国实际财政赤字率已超过3％的警戒线了。2．国债负担率分析我国国债负担率很低，一直都低于10％，远小于60％的比例，从国际上看，日本的国内债务负担率从1999年到2008年为69.0%、75.7%、90.0%、102.6%、113.5%、125.7%、133.7%、132.9%、132.7%、134.1%。2008年德国的中央政府债务负担率为28.50%，美国的国内债务负担率为70.28%，英国中央政府债务负担率为61.10%，法国中央政府债务负担率为58.20%，印度中央政府债务负担率为55.10%，巴西中央政府债务负担率为66.70%。因此也有人认为我国债务发行存在较大空间。其实，我国的国债负担率很低也应结合实际来分析：(1)在西方发达国家，其国债的累计规模之所以能达到目前这样的高水平，是上百年累计下来的结果，而我国举债历史不长，以1981年算起，不过20年，国债规模若按目前这样的趋势发展下去，很可能达到难以控制的程度；(2)由于西方发达国家财政收入占GDP的比重较高，一般为45％左右，所以国债积累额大体上相当于当年的财政收入总额。而我国财政收入即使加上财政预算外收入，也只占GDP的20％左右，因此按此推算，我国国债积累额占GDP的比重最多不超过20％；(3)在此计算的国债余额不包括外债和国有银行坏债(这相当于政府负债)，若按国家综合负债即政府内债余额与外债余额、银行坏债之和计算，则1997年的国家综合负债率为47．07％，1998年达到50．53％，显然已接近60％的警戒线。3．借债率分析借债率指当年国债发行额或债务收入与当年GDP之比，反映了当年GDP对当年国债增量的利用程度。我国借债率普遍低于发达国家水平(5％—10％)。我国国债借债率从九十年代中期以来，上升